如何增强责任意识，努力干好城管执法工作?

Question

要联系实际的，谢谢！

Answer 1

责任重于泰山。
增强责任意识，就是要有不愿服输、不甘人后的精神。
增强责任意识，就是要有雷厉风行、敢作敢为的作风。
增强责任意识，就是要有迎难而上、未雨绸缪的思维。
责任在肩，无可推卸；责任在心，身体力行。

试论城管执法工作的基本原理

法治原理

城管执法，顾名思义就是城市管理领域的行政执法工作。行政执法概念很广，本文涉及的主要是行政处罚权以及相关的监督检查权、行政强制权。执法工作重在合法性与合理性的有机统一。

一、合法性是城管执法工作的本质要求和首要课题。执法与法治之间并不能划完全的等号，实践中还存在人治的行政执法与法治的行政执法两种可能性。如果偏离法治的轨道，执法工作就很容易滑向歧路，作出的行政决定就很可能直接或间接侵犯相对人的权利。我们认为，城管执法的合法性至少要包括以下三点内容：

（一）行政处罚权等行政权的存在必须有法律根据。目前城管执法机构主要依据《地方政府组织法》的相关规定组建，城管执法的权力、职责主要根据《行政处罚法》的规定来实施。

（二）行政执法权的行使必须符合法律程序。既要实质上的法治，又要求程序上的法治。我们制定了《杭州市城管执法系统行政执法责任制实施方案》、《杭州市城市管理规范执法程序》等相关规定，并开展了案例评选、规范执法模拟演示等活动，有效地提高了全系统的执法水平。

（三）行政执法权的行使违反法律规定即构成违法，须承担相应的法律责任。执法部门必须建立严格依法执法的制度和规定，如严格实施错案责任追究等制度。

二、合理性是城管执法工作的重要内容。评判执法是否正确有效的关键是要看能不能达到法律的目的，而执法的具体方法只是实现法律目的的手段。执法既要遵照法律规定，执法手段又须必要适当。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于依法行政的基本要求中，其中一条就是合理行政，“行政机关实施行政管理，所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式”。事实上，我们也并不总是需要运用强制性行政来实现管理目标。通过教育纠正、行政指导、道德规范等一些非强制性行政管理方式，调动被管理者遵守法律的积极性和主动性，有时更有成效。这些方式体现了对相对人的尊重和行政管理的民主性，在许多场合，相对人也愿意接受，既有助于改善执法机构与相对方之间的关系，又能以较小的阻力、较小的代价、较有效地促成管理目标的实现。 我们认为，任何一种执法手段和管理方式，只要符合法律目的，建立在合理和正当考虑基础上的，都可以大胆进行尝试。

当然，教育纠正、行政指导等柔性手段并不能完全替代命令、强制处罚等传统的管理手段。作为一种新的手段，它只能是对传统管理手段的完善与补充。因此，在实际执法工作中，在尽量避免执法人员随意运用强制手段的同时，也必须切实有效地规范非强制手段的运用，否则就可能导致执法不力、执法不公等现象的泛滥。

系统原理

任何社会组织都是由人、物、信息等要素组成的系统，任何管理都是对系统的管理。城管执法也不例外。

城管执法系统的主要特征表现为：

一、综合性。与历史上的城市管理相比，现代城市管理最大特点是从内容到目标都体现了综合性。

（一）简单对象——复杂对象。起初执法管理的对象是人、财、物、生态四大要素，后来又加上了信息和时间，现在又包括了城市文化和管理方法。这些管理内容和要素互联互动，任何一个要素的发展变化都会引起其他方面的一系列转变。如果其中某个要素没有相应变化，管理的整体水平就会受到影响。比如现在不少城市硬件设施、建筑雕塑等城市家具都非常精致漂亮，但是被毁坏的现象普遍相当严重，其中一个主要原因，就是城市文化管理落后于基础设施的建设，市民素质落后于物质文明的发展。所以，提高城管执法整体水平就必须综合考虑到方方面面的因素。

（二）单一目标——复合目标。传统的城市管理执法以管理主体为中心，一切都从管理者的意愿出发，表现为单一目标追求。现代城市是多元化的社会，管理执法工作要兼顾多个群体多样化的利益追求，需要一个综合考虑的目标。比如，对无照流动商贩，从大部分公众和合法经营商家的利益出发，应当予以无条件取缔；而从无照流动商贩本身——主要是外来人员、本地失业人员、无业人员以及一部分低收入群体的利益出发，应首先考虑解决他们的生活出路、社会保障等问题，则须规范疏导，而不是一味的堵塞。对这样一个综合性的问题，需要政府或一个权威的牵头部门来综合平衡目标和措施，系统加以解决。

二、整体性。从科学分类的角度来说，城市管理属于一个完整的行政管理事项。对于该事项应当由一个或几个行政管理主体来行使职权，各主体的行为应当是协调一致的。但事实上，管理机构体系及其行政管理过程中目标不一致、行动不协调的现象十分严重。特别是审批权和处罚权分离后，相关行政主管部门和城管执法机构之间的相互配合、相互协作，是取得管理和执法成效的重要保证。所以，主管部门和执法部门都必须摒弃“单打独斗”的做法，树立资源、信息共享和力量整合的观念。

三、集合性。如果把整个城市管理看作是一个大系统，城管执法是大系统的子系统。但这个子系统内部又是一个个更小系统的集合，富有层次性。大小各系统既相对独立又相互关联，每一级都有不同的目标与活动。根据城管执法系统的上述特点，我们认为：

（一）要制定适宜的目标。理想的城市管理，应当是自上而下制定综合性的目标和政策，再由相应的管理主体进行分解和实施。而实际的状况往往是自下而上在确定目标和措施，有时甚至是各不相干，协调和统一的难度可想而知。

（二）既要保证全局整体利益，又要发挥各子系统的积极性。大多数情况下，局部和整体是一致的。但在现实情形中，局部之间不协调，互相扯皮经常发生。各子系统之和未必能达到最佳效果，有时候甚至损害全局利益。我们既要保证全局整体利益，又要发挥各子系统的积极性。如在实行执法队伍重心下移过程中，市局对区局实行双重领导（重点是业务领导），区局又对派驻街道乡镇中队实行双重领导（重点是队伍建设和业务领导，下放日常指挥权），既强化区块的联系，又保持行政执法权的相对独立和集中，同时要建立完善的监督制约机制，这样才能对城管执法事务进行有效的管理。

（三）使用现代化的管理方法和手段解决愈来愈复杂的城市管理问题。随着城市现代化进程的发展，城市决策和管理难度也越来越大。城市管理的科学化既是一个大趋势，也是一个大难题，它要求城市管理者密切关注社会和科技的急剧变化，积极探索和引进科学管理方式以适应现代化城市的管理需要。

人本原理

在行政法发展过程中，由于对行政权认知和定位的不同，形成不同的理论模式。这些理论可归纳为两种。第一种是管理（控权）理论，认为行政主体和行政相对方是支配和服从的关系，所以以命令——服从为管理的基本特征，通过强制手段促进相对人的服从，达到维持管理秩序的目的。但管理者单向支配、一厢情愿地实现目标，压制了被管理人的利益需求，扼杀了他们的参与热情。纵然目标有益于被管理者，也难以得到积极的回应、支持和合作。第二种是平衡理论，认为行政关系的各方都是能动的、扩张的，双方既对立又合作，既要制约，又要激励，所以强调要从“以管为本”转变到“以人为本”，管理更多的将依靠公众的自觉。管理者应维护和增进相对方的合法权益，特别要通过建立回应的、互动的参与机制，形成和谐、合作的行政关系格局。这种模式标志着执法管理职能的全新运作，体现了管理的人性化，有利于培育社会自治，催生行政民主，充分动员和整合社会力量。要把这种理论从“可能”变成“可行”，特别需要从以下几个方面着手：

一、树立城管执法的本质就是为人服务的观念。城市管理的最根本的服务对象不是城市本身，而是生活在城市里的一个个活生生的人。城管执法工作的价值不在于处罚了多少人，更在于通过执法管理，充分调动人的积极性和自觉性，把最活跃的人的因素同其他各种物的因素有机地结合起来，推动城市的发展，从而满足人的各种生存和发展需要，并最终实现人的全面发展。

二、引入激励机制，积极构筑公众参与良性互动的平台。在城市执法管理中，公众既是管理对象，又是管理主体。引入激励机制，宣传、组织、发动公众参与执法管理，真正实践“人民城市人民管”的理念，是我们当前的一个重要任务。没有公众的响应和参与，任何执法工作都是难以奏效的。

三、不断提高执法人员的素质，适应新的职能运行方式。相对于传统的管理手段，新的运行方式越来越体现出民主协商的品格，对执法人员思想水平和工作能力要求更高。只有具备良好综合素质的执法人员，才能有效运用新的职能运行方式。

绩效原理

一、绩效评价的意义。绩效是指社会经济管理活动的结果及成效。把绩效管理引入公共部门的实践由西方国家于20世纪初肇始，到70年代全面推行，90年代达到鼎盛和广泛应用，在新公共管理运动和政府再造过程中起到了重要作用。在城管执法工作中树立绩效观念具有重要的理论意义和实践意义。

一是有助于正确评估自身工作。通过评估可以发现问题，改进不足，不断提高工作效率。比如，2004年我局大力推行质量和数量考核体系，实行执法业务量化考核，充分调动队员办案的积极性和主动性，提高了街面违法行为查处率，促进了七项职能的全面有效履行。

二是有助于提升队伍形象。绩效管理和评估实际上也是一种相关信息的公开过程，把执法部门在各方面的客观情况作出全面描述并公布于众，无疑有助于广大群众对城管执法工作的了解、理解和支持。

二、绩效评价的内涵。有效的绩效评价关键是要建立健全科学、合理、系统、完善的评估体系和机制。我们认为，城管执法的绩效内涵应当包括以下内容：

（一）执法管理的成本。主要是指执法机构的运行成本。一般来说，执法机构投入的成本越低其效率就越高，成本越大，效率就越低。但由于执法工作的特殊性，成本和效率效果并不成简单的正比，高耗不一定就低效，因而不能以单一的成本比较来作为评估的方法。

（二）执法效益。主要是指执法管理的质量和公众满意程度。一是相关法律法规是否得到有效履行，履行效果是否有改善。二是城市管理的热点难点问题是否得到解决，解决的程度如何。三是群众投诉的问题是否得到迅速的处理，简捷程度如何。这些要求都可以通过量化指标予以反映。

（三）社会效益。主要指城管执法队伍的形象是否有改善，执法管理时的态度和作风如何等。

三、绩效管理的重点和方向。

（一）创新执法管理的目标。要以执法的社会效果、整体效果代替单纯的办案数量，以各相关群体的整体评价作为评估执法效益的标准。

（二）创新工作战略。在不断强化自身业务、提高自身履职能力的同时，树立大城管和执法为管理服务意识，加强与相关管理部门的合作，积极争取双赢、多赢，促进城市管理最大效益。

（三）创新运行系统，倡导将成熟的工商管理方法和技术应用于执法管理以提高效率。比如运用成熟的管理方法和统筹思维安排现有的执法力量，运用信息技术手段代替完全的人力劳动，实现城管执法的科学化、专业化。

（四）创新组织体系，建立责任型、学习型组织。

平衡原理

辩证唯物主义认为，不平衡与平衡，循环往复，以至无穷，是事物发展的普遍规律，也是城市管理和执法工作的必然过程。

有城市才有城市管理，有城市的发展才有城市管理的发展，城市管理的实践永远落后于城市发展的速度，不可能超越城市特定的发展阶段。城市管理这种滞后性决定了城市管理与城市发展的平衡只是暂时的，城市一旦发展，两者间的平衡即被打破，城市管理必须及时更新内容，否则城市内部的各种关系就会发生混乱。城市管理总是遵循“不平衡一暂时平衡一新的不平衡一相对平衡一再次不平衡”这样的规律而向前发展的。不平衡是绝对的、永远的，而平衡是相对的、暂时的。城市管理就在这种反复的循环中螺旋式的提升，从而推动城市的发展。

平衡原理对城管执法工作的指导作用主要体现在两个方面：

一、从宏观平衡出发，努力使城管执法工作与经济社会协调发展。要根据社会经济发展的阶段和程度，恰当地确定城市管理目标和相关政策措施，不跨越特定的历史阶段，去追求执法管理的自我满足。只有坚持城市管理与城市可持续发展相协调，由社会经济发展水平来决定城市管理力度，城市管理和执法工作才是健康的、可持续的、长效的。农改超在杭州推广困难重重，一个重要原因就是忽视了普通市民和外来人员的消费习惯和水平，使一项理论上先进的管理措施推行不下去。而我们提出治理无照摊贩要“堵疏结合”、犬类管理要“低额规范”等观点，应当说是符合实际、实事求是的，也是有效的。

二、注重维护微观动态平衡，推动城市管理不断前进。在微观的具体事务管理过程中，经常会遇到一些多发的、反复出现的问题，如无证设摊遍布城市的角角落落，分布在每一个时段，流动性极强，管理具有明显的即时性、临时性，短时期内极易回潮，管理达到的平衡瞬间即会打破。我们要做的就是在事件发生以后能够迅速反应，并按照法律程序进行最快速的处理，保持暂时的平衡。局部、微观的努力最终将促成宏观的平衡和城市管理整体水平的提高。