关于粮食质量安全的事例

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2005年1月30日中央电视台新闻频道《每周质量报告》栏目以“‘水’牛招摇上市”为题目，连续播放了江苏省苏州市所辖的太仓市和昆山市的肉牛屠宰基地，在牛肉生产加工及其运往上海肉类批发市场上市的过程中，生产者严重违反产品质量安全规定，生产不合格牛肉；同时动物防疫检疫机构不履行职责，在屠宰检疫许可和产品运输与上市的防疫监督中不作为或乱作为等执法机构的常见问题，从江苏到上海全面出现，导致被注入了20％水分的注水牛肉最终进入消费环节，人民群众仍然没有消费到安全的放心肉。
它再次暴露出农产品质量安全监管中存在的巨大问题：昆山花桥的屠宰检疫办事机构就与其屠宰场设在一起，但该机构只负责出证和收钱；上海市洋桥动物防疫监督检查中心站是外地动物产品进入上海的监督检查机构，但该站的动物防疫监督人员却没有作任何的检查，就在货主的检疫证明上加盖了通关印章，从而让这批注水牛肉顺利进入曹安肉类批发市场，该市场的肉类卫生检查室本来是负责产品进入消费环节的最后一道防线，然而这里的肉类安全检查人员又只凭货主入沪的通关证明，仍不对牛肉作进一步检查，就让牛肉挂上了产品货架并自由销售。三道防线全面失守，让人不得不产生肉类安全没有保障，监督机构形同虚设的概念。
同时也暴露出生产、经营者对自身产品质量安全的漠视：没有达到基本的动物防疫条件就进行肉牛屠宰，在屠宰中也没有丝毫的质量安全意识，不但没有对自身产品进行品质检验，更为恶劣的是还要在牛肉中注入20％水分。
为什么会产生这个问题呢？其实这个问题的暴露是必然的，而在什么地方暴露却是偶然的。
按照畜产品质量安全监管的职责划分，当地农业（兽医）主管部门有不可推卸的法律责任，是导致再次出现行政不作为或乱为的主要原因之一。根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》〔国发（2004）23号〕文件精神，农业部从2005年1月1日起负责全国农产品质量安全监管，因此各级农业（兽医）部门就是本辖区内农产品（畜产品）的质量安全监管部门。按照这个决定，“央视”公开的注水牛肉问题就是当地的监管部门没有忠实履行其法定职责的行为。但是我们也要看到产生这个问题的客观原因：一是国务院在2004年9月才作出从2005年1月开始施行的决定，以至于准备期短，在部门内尚未达成广泛的共识和得到有效的贯彻执行，如法律、法规需要修改，执行标准需要修订，人员需要培训等等，这些细节都还无法在基层得到很好的实施。过去，农业（兽医）部门的职责是保障提供足够的畜产品，对产品的质量安全检查是判断其是否有传染病、寄生虫病等，这就是我国动物检疫的本职工作；在出台《动物防疫法》之前，由于贸易部门的干扰，国务院曾经有一个关于肉品品质检验、屠宰检疫和食品卫生的法定职责的划分，兽医部门只有动物防疫方面的屠宰检疫职责，卫生部门在屠宰检疫合格后，按《食品卫生法》进行监管，屠宰企业在屠宰生产中自己作品质检验；因此，就全国而言，注水肉的问题兽医部门是无权监管的。二是配套政策尚未出台，下面无法实施有效的操作，检疫许可是基于技术标准的技术行政审查与判断，现有的检疫许可标准都主要是检查是否有传染病和寄生虫病两个方面的规定，而没有其他安全方面的规定，因此没有办法作其他安全方面的技术行政审查和判断。三是严重缺乏工作经费，导致工作导向不正确。由于工作上有一种以搞钱的导向（解决基本的生存问题需要钱，而国家又没有保障，这个问题我在《动物防行政许可：地方规模最大的行政许可》一文中有详细的论述，该文从2005年1月开始在《四川畜牧兽医》上连载！）。当然我们要看到，上海市已有农产品质量安全管理的地方法规，作为上海的农（畜）产品质量安全监管机构就没有任何理由来推脱自己的法律责任了。
畜产品质量安全监管的能力建设不足。目前，在地方县级以下兽医部门绝大部分尚未设立具体负责畜产品质量安全监管的实施机构，结构决定功能，没有这方面的组织结构，就不可能真正坚持开展这方面的工作。加之这些部门的人员，由于受到多方面因素的影响，素质不高、力量不强、观念落后；因此，尚未形成畜产品质量监管的理念和监管能力，不能适应新形势下全社会对畜产品质量安全的需要。
前面已提到了检疫的概念，它既是一个技术的概念，更是一个行政管理的概念。目前，在国内监管，执行的是《动物防疫法》。按照该法第三十条的界定，它是“动物防疫监督机构按照国标准和国务院畜牧兽医管理部门规定的行业标准、检疫管理办法和检疫对象，依法对动物、动物产品实施检疫”。结合《行政许可》的相关规定，可以看出，它是一种直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全的重要……产品、物品，需要按照技术标准、技术规范等，通过检验、检测、检疫等方式进行审查的行政许可事项。该项检疫许可属于“核准”的范畴，性质上是行政机关（动物防疫监督站等）对动物及其产品是否达到特定的技术标准、技术规范的判断、审核、认定。功能上是为了防止危险、保障安全，特征上：一是依据是国家标准和农业部颁发的行业标准等技术标准和规范，因此具有很强的专业性、技术性和客观性，；二是必须根据实地检验、检测、检查等才能作出检疫许可；三是没有数量限制，凡是符合检疫许可依据的，都必须“核准”；四是实施机构没有自由裁量权，凡符合检疫许可的，都必须“核准”。五是具有强制性，未经检疫许可，禁止任何人的动物及其产品移动和生产、经营；六是具有很强的时效性，在环境或技术条件改变的情况下，均应获得新的检疫许可；所以对活动物的检疫许可期限原则上规定在1——2天以内，最长不得超过7天；而动物产品的检疫许可期限原则上也是1——2天，最长不得超过30天；七是一种专业技术性很强的行政许可行为，所以法律规定，只能由动物防疫监督机构的动物检疫员和动物防疫监督员来实施，而不是向普通许可那样，由一般行政人员承担；八是在国家行政许可中稀有的现象，需要对监管物的每个环节，即使是同一个监管物，但在不同时间内，也要进行检疫许可的具体行政行为；九是行政许可的原则是不收费，但检疫许可就是原则的例外，《动物防疫法》第三十四条明确规定，要按照国务院财政和物价主管部门规定的标准收费。这个收费虽然解决了县乡两级动物防疫单位的部分经费问题，但存在一些不能回避的矛盾和问题。从以上分析可以看出，由于兽医部门过去的职能配置问题，在他所形成的关于动物或畜产品标准中，除了“无公害畜产品标准”涉及到整个产品的质量安全外，其他绝大部分标准均未这方面的规定；然而，无公害畜产品标准还不是在全国通用的强制性标准，它目前只是在无公害畜产品生产和管理、认证中适用。当然，中央各相关部门正按国务院关于食品安全的决定，加紧进行职能调整和有关的法律、法规和技术标准、规范等的修改工作；一个部门监管环节一个环节为主、品种监管为辅的监管原则，农业部也正在组织落实中。
现在有必要对这个概念进行全面回顾，以便人们正确认识这项工作。从字面上理解，《辞海》上称“检”为考察，“疫”是瘟疫，即检查急性传染病；其实，它来源于英文，是quarntine的中文翻译，基本意思是四十天，进一步引伸为隔离观察、检疫、检疫期等；最早来源于意大利，该国在十四世纪时为了防止当时欧洲黑死病、霍乱等的传入，规定对抵港船只实行四十天的强制隔离观察措施。认为只要在这个期间不发病，则不会再发病，从而可以防止传染病的传入。这也是实践经验的科学总结。1879年，一些欧洲国家检查到从美国进口的肉类中有旋毛虫，对人身健康造成了危害；又是意大利率先禁止从美国进口肉类，其他一些国家也陆续禁止进口，并对本国的肉类实施旋毛虫检查，凡发现旋毛虫阳性的肉类，一律作无害化处理，从而在欧洲消灭了旋毛虫对公民生命安全的危害。后来这些措施逐步在全世界推广运用，成为各国政府保障本国人民的健康、本国经济与社会安全的重要综合、安全技术手段在国内和国际交往中加以运用，并在世界贸易组织的基本规则中确认。我国引入这一概念并加以运用已经是1920年代，比国外晚了上百年，到今天我们还是与国际先进水平相比，仍然非常落后！国际上一直都是官方兽医来全面实施这一技术措施，然而我国自1950年代以来，就一分为三：农业（兽医）部门负责动物健康检查阶段的检疫工作（类似于美国农业部动植物健康检验（查）局的职能），商业部门负责动物屠宰的健康检查工作（类似于美国农业部食品安全检验（查）局的职能），卫生部门负责蛋、奶等的健康检查（仍类似美国农业部食品安全检验（查）局的职能）；因此，我国农业（兽医）部门实施这一职能，一开始就是残缺的。
但我们同时也要看到，过去影响畜产品质量安全的主要因子，是动物传染病和寄生虫病及其病原体。随着社会的进步，在这些因子已得到了有效控制，以及现代科学技术经济的发展，环境污染越来越重，农产品的本底污染和农药、兽药、饲料等农业投入品的大量应用，在农产品（畜产品）中的残留广存在，对人民身体健康的生命安全构成极大的威胁。在这种情况下，西方发达国家才开始逐步对其分析、检测，并以农业部门为主进行安全检查与控制。所以美国运用的是“Inspection”一词来表达，它的核心是“看”，但要仔细地、用心地看，在实践中当然包括用肉眼、仪器来观察，用化学等方法来鉴别，非常强调主动性。进入1990年代后，进一步提出“Biosecurity”或粮食和农业Biosecurity（从字面上可以理解为“生物保安”，但联合国FAO农业委员会第十七届关于“粮食和农业Biosecurity”会议报告（COAG／2003／9）认为中文、法文等语言中目前没有合适的字或词来准确表达的意思，因而建议中文、法文等暂不翻译。“生物保安”的译法是香港以及国内部分单位和专家的译法，这一概念在2004年初才引入国内并加以推介的）。它是一项一体化战略方针，包括分析和管理食品安全、动植物生命和健康方面的风险以及有关环境风险的政策和管理框架，涉及有害生物及病害和动物传染病的传入，基因修饰生物及其制品的传入和释放，外来入侵品种和基因型的传入和管理，以及生物武器的扩散和使用等。是一个与农业可持续发展、食品安全、环境保护及生物多样性、国家安全直接相关的整体概念。区别于被动防御的生物安全、食品安全，是人们积极生动采取措施保证机体健康生存和生产的一整套生产、科研和管理体系，它体现了人类社会与自然保持和谐共存的可持续发展的观念。推动粮食和农业Biosecurity体系建设，不仅可以促进农、林、牧、渔的健康持续发展，而且对于确保食品安全、改善和提高人口生活质量、健康水平，早日实现小康社会的宏伟蓝图有着重大意义。因此可以看出，粮食和农业Biosecurity措施由负责卫生及动植物检疫的机构从检疫的被动实施，转向检疫或安全检查的主动实施与防范，其目的：一是为了保护农业生产系统（农业、农民、农村）免受有害生物（动植物、真菌以及其他微生物等）对生产系统与它所依赖的环境造成任何破坏；二是保护人体健康和保护消费者安全，特别是保护弱势消费群体对农产品的信任。“‘水’牛招摇上市”这类问题导致了畜产品的不安全，增加了畜产品的风险水平，它的出现必然严重影响到消费者的消费信心；三保护环境和促进可持续生产。根据这一理念来看，香港特区政府的相关行政架构为渔农自然护理署，正是粮食和农业Biosecurity的具体体现；新西兰在1993年就通过了“生物保安法”，中国华侨网在2004年7月11日就报到了二起案例：华人韩某携1250克马肉入新西兰，被其法庭罚款1250新西兰元，华人张某偷运大鲍鱼共重5.76吨，市值约140万新西兰元，如他商业偷运罪名成立，最高会被判入狱5年和罚款25万新西兰元（约95万7000港元）。11月17日又以华生携咸鸭蛋干椒茶叶入境新西兰被重罚为标题，又报到了华人董某因偷运4个咸鸭蛋、干椒和620克茶叶被法庭重罚1000新西兰元的消息。这就是“生物保安法”运用情况的具体事例，美国等国在“911”后更是在此基础上提出了生物反恐，并加以立法（Bioterrorism Act），以控制高致病性病源微生物，如炭疽等各种风险因子对美国的入侵。联邦政府新组建了国土安全部，曾计划将隶属于农业部的动植物健康检验局和食品安全检验局并入该部，以实现保安职能重新组合的需要。从这些事例中，不难看出，发达国家已将检疫的内涵上升到国家和社会的战略安全高度上来，并采用更加科学、更加严厉的法律措施来确保其实施。
综上所述，检疫是一个关于质量安全检查的技术概念、更是一个行政许可的法律概念。动物检疫应该是保护动物健康、保障畜产品质量安全的综合概念，而不是单一的、仅仅检查是否有疫的片面的概念，不能人为地割裂其有机联系；动物检疫是我国当前唯一规定要由政府实行逐件、逐环节进行许可监管的产品类别。要做好这项工作，当前要特别解决以下几个方面的部门问题：一是尽快出台《农产品质量安全法》和修订《动物防疫法》，为全面监管畜产品质量安全奠定法律基础，同时扫除《动物防疫法》第四条“动物屠宰，依照本法对其胴体、头、蹄和内脏实行检疫、监督。经检疫合格作为食品的，其卫生检验、监督，依照《中华人民食品卫生》的规定办理”等这样的法律障碍。二是加强能力建设，为全面实施畜产品质量安全监管或动物检疫作好组织结构、人员配备和素质等方面的基础工作。三是细节的完善，细节决定成败。现阶段要特别做好各项质量安全标准的修订和完善工作,将检疫标准划分成程序性和质量安全性的两类标准。迅速开展一线检疫、监督等质量安全监管人员的业务技能培训工作，使他们迅速跟上工作的需要，以保障这一职能在基层的正确施行。
2005年2月10日星期四10时55分42秒完成第一稿／／2005年2月11日星期五11时19分28秒