古德诺主张如何使政治与行政实现协调

Question

古德诺主张如何使政治与行政实现协调

Answer 1

从西方行政学的鼻祖威尔逊在其论文《行政学之研究》中提出政治与行政二分法后，古德诺对其进一步阐述与发展，接着众多学者对其进行反思与批评，比如，“尽管西蒙猛烈地抨击传统行政学的政治与行政二分法和所谓的行政原则，并提出一种以决策为中心的行政理论，但他最终并未摆脱传统行政学框架的束缚。”[1]其后 “新公共管理”理论一定程度上重新提倡政治与行政的分离的意义，掀起一场声势浩荡的西方国家行政改革。现今，“新公共服务理论”及“公共治理理论”对政治与行政的关系又进行了重新的定位。在中国的行政学界，对政治与行政的二分法也存在质疑，普遍认为中国政治国情下的政府行政不能脱离政党政治。如学者胡象明从公共政策的角度指出，“政府行政过程实际上是一个执行政策的过程；而政党政治过程则是一个制定政策的过程，政府行政与政党政治两者统一于政策过程。因此，政治必须对行政进行控制，才能够保障政府行政在政策执行过程与政治价值的协调一致，体现政治的意愿。”[2]学者张康之从政治体系的角度阐述了“在我国具体的政治背景下，政治与行政二分的问题实质上关于政党和行政的关系界定问题。我们所讲的党政分开是政治领域中的功能性分开，而不是政治与行政的结构性分离，从我国政治体系的稳定性和行政系统功能的完整性思考，论证了行政与政治的不可分性。”[3]本文试图对政治和行政的二分法的发展史的简要回顾，结合中国现实对政治与行政之间的有机联系进行分析，从而解释为什么在中国现实语境下必须坚持政治与行政的协调发展 。
一、政治与行政二分法的提出与发展
行政与政治二分法观点的主要代表人物是美国学者威尔逊和古德诺，威尔逊在《行政学之研究》一文对行政与政治的差别加以了阐述，他认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。……行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无须找麻烦地去直接指挥行政管理机构。政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面’的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治。”[4]古德诺第一次从政府功能区分的角度明确提出政治与行政是政府的两种不同功能。在《政治与行政》一书中，指出“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别就是：政治与行政。”[5]在政治与行政二分法提出的基础上，韦伯从组织体制的角度提出了官僚制理论，继而出现了泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论，在一定程度上加强了政治与行政二分法的合理性。
从上面的叙述中，我们可以十分明显的看出，为了提高行政的效率和建立一门独立的行政学科的需要，他们把政治与行政看成了是相互对立的矛盾，对政治和行政的界限做出了严格的区分；而且强调政治与行政的二分是政治体制上的结构性分离，绝对不能将政治与行政合二为一。有个用来象征性地区分政治与行政的术语是“没有所谓共和党人的建造公路的方法”。 [6]追求政府行政行为的价值的中立和行政科学的科学性与独立性。“这种对政治和行政有点天真的区分一直困扰后来的公共行政学科领域和实践很多年”。 [7]政治与行政二分法的提出在西方遭到了反驳，著名的公共行政学大师怀特?沃尔多提出：即该领域从来没有令人满意的调节对“政治”和制定政策的复杂情况的理论影响。政治与行政二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，而且还要制定政策。有学者认为行政职员在政策形成中起作用的明显事实使学多学者拒绝了政治与行政二分，因为“在所有先进的的国家，行政职员当涉及政治时，可以划线，但这一条线是波动不定的。”[8]华莱士?塞尔在对公共行政研究的政治途径曾做过这样清晰的描述：“从终极意义上讲，公共行政是政治理论的一个问题：民主社会中（行政）的基本问题是对大众控制的责任；行政机关的回应力以及官僚对民选官员的责任；在行政机构的自由裁量权之运用越来越广泛的今天，这些问题是政府运作的重中之重。”[9] 行政学家戴维?罗森布鲁姆和罗伯特?克拉夫在其专著《公共行政学：管理、政治和法律的途径》中说道：“像一个多世纪以前的文官改革者一样，新公共管理者宣称其改革的目的在于使政府更像企业一样运作。它们像文官改革者一样，最终承认改革是政治性的”。 [10]此外， B·盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中总结出了四种未来政府的治理模式①，其中“参与式政府”模式中就主张对政府管理有更多的参与，强调了政治在政府行政中的作用。又如行政学者詹姆斯?费斯勒和唐纳德?凯特尔在《行政过程的政治—公共行政学新论》②的著作中明确将公共行政看作是一种政治过程。从上我们可以看出西方行政学者从不同的角度表达了政治与行政二分的不可能性。
二、政治与行政的关系是密不可分，行政过程充满政治因素
古德洛在《政治与行政》一书中这样论述：“所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政策以表达表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。”[11]这就是著名的政治与行政两分法的论点。这样，古德诺就否定了立法、司法和行政的三分法，而代之以政治与行政的二分法。笔者认为，古德洛的政治与行政两分法过于理想化，政治与行政之分在于职能及具体操作上，但其本质联系是不可分的。
第一，政治与行政是一对孪生姐妹，她们源于同一个母亲即（政府的原始职能），是管理国家的两种手段。“政治科学是该领域有益的塑造者，奠定了公共行政的哲学和规范基础：也就是民主体制中的官僚体制的现存不是为统治者服务，而是为被统治者服务。”[12]随着社会业务越来越复杂，政府的职能也适应在复杂的社会事务中不断分化，逐渐出现执行国家意志的职能即行政。另一类是政治，其职能为表达国家意志。她们的共同目的在于实现国家意志。“行政的理论与实践同样是政治的理论与实践.” [13]
第二，政治行政职能分离，但其执行机构的分化并不彻底。在所有的政府体制中，存在着两种主要的或者基本的政府职能，行政和政治在所有国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用她们大部分时间行使着两种职能中的一种。但并不是全部时间行使着一种职能。也就是说，一个机构有可能行使同时行使两种职能，只是侧重点不同。有的侧重在行政，有的侧重在政治。因此，把两个职能委派给两个分立的机构行使是不可能的。
第三，国家意志的实现需要国家意志的表达与执行之间协调一致，就好比法律与执行法律之间。法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。只有这样，在政府才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。
第四，民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民。像这种联系，笔者认为应该同时表达。政治应该控制行政的方向，在具体操作上不作行政对政治的反馈。促使国家意志更有代表性和广泛性。如我国人大有权否定政府的预算报告，这就体现了政治对行政的控制，同时国家立法也可由行政机构工作过程中发现有存在某方面的法律的需要后，提出立法建议，从而影响国家意志的表达。
第五，从政治的视角看公共行政的话，我们可以发现，政府行必须具有代表性、政治回应性和责任等价值。政治途径的公共行政强调政治多元主义，“政府组织就如一个微型社会，不可避免地反映着现实多元社会的不同价值、力量乃至冲突。那种没有摩擦的同质性组织结构的理想是一种危险的幻想。”[12]在行政学家罗森布鲁姆看来，“由于行政部门成了国家政策指定的中心，行政组织的机构应该建构成能够使代表不同政治、经济和社会团体利益的代表相互对抗。……公共行政的结构是政治化的，不同的团体在此追求不同的利益。”[14]因此，我们可以看出，公共行政组织问题的本质就是强调政治价值的政治问题，政治与行政关系非常紧密。
三、正确看待政治与行政之间的关系的若干思考
基于以上分析，我们大体可以知道政治与行政不可能完全分离，它们之间存在有机的联系，那么我们应该如何看待和处理它们两者之间的关系呢？特别是在我们国家的公共行政管理实践中又应该如何协调它们的关系呢？
（一）政治对行政的适度控制是政治与行政协调的重要基础。
政治与行政取得协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。这种控制可以通过法定的制度来达到，比如，英国的内阁对议会负责的体制。在英国，人民通过对议会的控制达到他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会对被委以国家意志执行的政府机构有一种控制权。或者这种控制可以通过法外途径来实现，比如美国的政党控制行政的机制。美国是政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显的政治色彩的团体那样去进行行政和执行官的选举。政党制度由此保证了政治功能与行政功能之间的协调，而这种协调是政府成功地开展工作所必须的。不过，我们在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也必须注意到这种控制有一定的限度，应该使这种控制扩展到国家意志的表达与执行之间产生非常需要的协调为止。如果控制扩展超出了一定限度的话，它就会立刻失去其存在的理由。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能实现。
（二）行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径。
协调不仅取决于政治对行政的适度控制是问题，而且还取决于行政权利是必要集中问题。国家的分权，特别是中央和地方的分权，容易造成行政力量统一性的破坏，从而使国家意志表达是执行出现问题。要控制出现这种问题，只有通过行政权的集中这个唯一的途径。因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要协调。
（三）中国的公共行政实践中必须坚持政治与行政的协调关系。
我国特殊的政治国情和政府行政的实践决定了政治与行政二分在我国的不可行性并且坚持协调关系。政治上，以公有制为基础的社会主义制度的建立，确立了中国共产党领导下的人民当家作主的国家政权以及中国共产党领导执政地位。这种政治制度意味着共产党必须支持人民当家作主，保证人民当家作主的权利。在这里我们特指无产阶级政党政府作为党管理国家各项事务的工具，它必须接受党的政治领导、组织领导、思想领导。因此具有代表人民利益的政府行政行为不可避免地要遵政治意义上的中国共产党所推崇的价值观即代表性、责任性、政治回应性。这种价值观为增强政府行政行为在行政决策中的透明性和提高公众的参与程度而提供某些标准。政府实践上，我国实行的是议行合一的政治体制结构与西方的三权分立体制有着根本的区别，政府内部不存在着根本利益的冲突，共产党的利益与政府的利益具有高度的一致性。政治是一个历史的范畴，随着国家的出现而出现，不同的历史阶段政治会表现出不同的价值索求。如原始社会，道德成为政治的追求，私有制社会，国家政权就成为了政治的追求，而在社会主义社会，政治所要获取的社会公共利益的最大化。从而决定了政府的行政行为在不同的历史时期有不同的内容和要求。如在社会主义的革命时期，“公共行政”打击敌对阶级；社会主义建设时期要维护社会秩序的稳定，协调各种利益关系。共产党合法性的获得是通过政府执行其正确的制定的路线、方针、政策表达出来。因此，政治只有控制行政才能够贯彻其价值观，行政也只有接受政治的领导，才符合公众的根本利益，它的公共权威才能被人民所接受和认同。
在改革开放的新时期，中国共产党明确地提出，“立党为公，执政为民”的重要思想。认为党离开“为公”就会违背我们党全心全意为人民服务的宗旨，就会失去立党之基；离开“为民”就会脱离群众，丧失执政之体、力量之源，各级政府作为党实现其政治责任的工具，根本上决定了政府改革中的政治与行政的分开，只能是在职能上的分开，而不能简单的看作是国家结构性分开。行政的政治性是我们的政府成为“民享的政府”、“民有的政府”、“民治的政府”的根本保证。任何割裂“行政”的政治性，都将会使我国的行政实践偏离正确的方向。我们在借鉴西方政府治理改革经验的同时，一定要深刻研究它与本国特定国情的适用性，不能搞“一刀切”。

Answer 2

对政治—行政二分法的进一步阐释

古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。

所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：

“政治”——国家意志的表达；

“行政”——国家意志的执行

古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：

政治—行政是两种不同的政府功能，但这两种功能同时存在于同一政府机构当中。

① 第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。—— 这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。

② 第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。

这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政思想奠定基础。

Answer 3

古德诺在代表作《政治与行政》中，率先系统阐述了政治与行政分离理论，认为政治是表示国家意志的领域，行政是实现国家意志的方法和技术，行政不应受政治权宜措施及政党因素的影响。它反映了当时美国社会反对政党分赃制，进行行政改革，实行科学管理的要求，对美国的行政实践和理论研究都产生了深远的影响，并成为第二次世界大战以前行政学研究的出发点。战后，由于行政职能在经济领域内的扩大，行政学的研究开始注意行政在国家政治进程中的作用，古德诺的理论逐渐受到批评。古德诺的理论对战后行政学有一定影响。