有关西方行政学正统时期的侧重点问题

Question

丁煌在西方行政学六阶段中的（1919—1941）正统时期，为什么要将官僚制度及其组织和管理问题作为研究的重点？

Answer 1

照规程办事的运作机制、形式正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的专业培训机制、合理合法的人事行政制度。韦伯对各种社会组织进行比较研究，提出了一个对不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架，把权威与组织性质相结合，把行政管理与效率问题紧密结合在一起，强调在知识和技能的基础上的管理。韦伯理论的这些基本理念为管理途径在组织层面上提供了理论上的支持。随着社会历史条件的变化和理论的推进，管理主义视角又发展出两种派别：传统管理途径和新公共管理途径。
　　1、传统管理途径。采用制度和法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；主张政治与行政分开；致力于探讨行政管理的一般性原理；强调以效率为一般性标准管理主义的运用。根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。企业化公共行政的主张，逐渐发展出一套公共服务如何运作的正统或古典的观点。依此观点，管理者，而非政客，处在管理控制的地位，效率便成为公共部门“至高的善”或“行政价值链条中的原点”。传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政分离的观点之上的，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。
　　2、公共管理途径。其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想。这些改革试图用以市场为基础的、由竞争驱动策略来取代传统上以规则为基础、由权威驱动的过程。新公共管理理论对管理持有的理念是管理的自由化和市场化。
　　按照新公共管理的观点，公共管理者被要求去寻找新的创新途径来取得成果或者将先前由政府履行的职能民营化。他们被要求去“掌舵，而不是划桨”，新公共管理大量的依靠市场机制去引导公共项目。新公共管理的这些理念，在奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理理论的精髓—一企业家政府理论。企业家政府理论基本内核的十条政府体制改革原则，不但包含了具体操作层面的新的政府管理运作方法，而且在本质上蕴含了一套新的价值观，这种价值观主要取自市场经济和企业管理的理念。新公共管理途径的偏重于成本——效益、顾客的回应性。
　　
　　(三)公共行政在管理基础上的完政回归
　　笔者认为，当代公共行政在新公共管理理论的影响下，在实践层面过于注重效率至上的理念而弱化了公民的理念，同时也由于行政权的膨胀而面临着宪法的危机，此时急需对原有理论范式的调整。在理论层面公共行政在分别经历了以宪政和管理为主的途径后，在当代公共行政研究的范式更多地是这两种范式的结合，即无论是登哈特的新公共服务理论还是奥斯特罗姆的民主制行政模式都是在原有基础理论上(新公共服务理论是在新公共管理基础上，民主制行政是在官僚制基础上)对自由、公正、平等、公民权等基本民主的民主价值理念的回归。
　　1、罗伯特·登哈特的新公共服务理论。新公共服务理论是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务的主要观点：(1)政府的职能是服务。而不是掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)在思想上要具有战略性在行动上要具有民主性；(4)为公民服务而不是为顾客服务；(5)责任并不简单；(6)重视人而不只是重视生产率；(7)公民权和公共服务比企业家精神更重要。
　　新公共服务理论观点的核心要素：民主、公民、公民权、公共利益、服务。从原有的那些经济理论和自我利益为主导的模式转换到以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。新公共服务理论以重视民主、公民权和为公共利益服务为理论框架，不只是最新的管理时尚或者管理技巧。它是对价值观的根本改造。新公共服务理论主张以义务和责任，这些公民美德为基础，避免人性的自私自利的产生，运用参与和包容的方法建立公民意识、责任意识和信任，塑造出积极的公民意识和良好的公共服务精神。构建以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。
　　新公共服务理论是对传统公共行政理论和新公共理论基础上的一种扬弃，在某种程度上讲，可以将其视为对传统的政治与行政问题上的回归。新公共服务理论的基本主张一方面关注政治所关注的基本价值如民主、平等、公民权等问题，另一方面也关注行政的操作层面与理论层面。即在重视前述价值的基础上将行政管理提升到了更高一层的境界一以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。
　　2、奥斯特罗姆的民主制行政体制和官僚制体制的并列。奥斯特罗姆教授的核心观点是公共行政学必须在官僚制行政研究的基础上引入民主制行政研究，公共行政的实践也必须在官僚制行政的基础上引入民主制行政的实践。奥斯特罗姆教授认为在美国建国时期，就产生了与官僚制行政相对的民主制行政的理论。汉密尔顿和麦迪逊所著的《联邦党人文集》就阐发了交叠管辖的政府体制。这一政府体制中所有的政府单位都根据自治的原则设计，奥斯特罗姆教授在其《美国公共行政的思想危机》著作中将这些原则设计概括为九条。而这些原则在本质上体现了人民主权、宪法至上、分权制衡、有限政府与分权政府等宪政的最基本价值观。
　　奥斯特罗姆教授认为美国的实验代表了在民主制行政体制发展方面具有重大意义的历史性出发点。“民主制行政作为一种一般的公共行政，可以作为官僚制行政的替代类型，与官僚制行政相并列”。“现代政治经济学家以及早期民主理论的著作中生长出来的范式内含有民主制行政科学”。奥斯特罗姆教授认为，对于美国公共行政的理论和实践，存在两种公共行政理论，至于哪种理论更适合，需要根据现实的社会历史条件的，即在动荡的世界中霍布斯设想的宪法适合于军事国家的有限运转，在和平与发展时期汉密尔顿和麦迪逊所设想的人类社会，能够通过深思熟虑和自由选择来建立良好政府也是适用的，而在此宪政规则能够在具有实质性分权和交叠管辖特色的政治体制中得以实施。这样的宪政体制能够使民主制行政持续成为普遍的公共行政形式，与官僚制相对。
　　
　　(四)公共行政研究范式的多元视角——罗森布鲁姆的多元行政观
　　罗森布鲁姆多元行政观开启了公共行政研究范式的多元化视角。按照罗森布洛姆的观点公共行政的研究途径应该采取政治、法律和管理三种不同的视角。笔者认为这种多元的研究视角根源于权力的分立。罗森布鲁姆认为公共行政的研究三条分明的途径，各自对公共行政有不同的阐述，每一种途径均包含在特定的政治文化之中，反映了宪法上的分权和政府功能在不同部门的分配。管理途径主要是基于行政部门的立场，去思考忠实的执行与落实各项法令规章；政治途径则是基于立法与决策的考虑；至于法律的途径则强调的是政府的裁决功能、对维护宪政权利的承诺(保卫自由等)以及法治。
　　正因为公共行政是一个复杂的学科领域，罗森布鲁姆在对公共行政研究途径的划分上体现出了管理、政治和法律至少三种途径。这三种不同的研究途径，对于公共行政的运作，倾向于强调不同的价值和程序、不同的结构安排，亦用不同的方法看待公民个人，而每一种途径对如何发展公共行政的知识亦有各自不同的主张。三种不同的研究途径在冲突互补中发展，形成了更加符合当代公共行政发展的多元行政观模式。虽然这种多元行政化视角是根植于美国特有的政治文化、政治体制和公共行政发展的实践，但是其蕴含的深层次价值理念确同样为美国之外的其他国家的公共行政理论与实践的发展具有重要的理论意义和现实意义。
　　纵观公共行政发展的脉络，不同学派、不同理论因研究侧重点的不同而形成了对公共行政研究的不同范式，诸范式齐头并进，共同发展。不同范式各有特点，这些不同的范式之所以没有进行整合，就是因为在社会科学领域任何一种范式都是有所偏颇的，也正是因为这种偏颇而显示出其自身价值之所在，在这种竞存状态中相互借鉴和发展。在对公共行政的实践研究中，我们应该坚持这样一种态度，即任何一种理论都是对现实的抽象，同时又不能穷尽所有的社会现实，理论应该在实践中广泛吸收其他理论中合理的成份而推进自身的发展。当前一段时期，我国社会处于多元化阶段，这种多元化的发展现实决定了公共行政研究需要多元化范式理论竞存以推动公共行政实践的发展。“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”在公共行政与公共管理领域，事实上并不存在普适性的准则。因此，基于我国特殊的行政生态，以开放的思想对待多种范式竞存的状态，有选择地吸收，探索适合我国公共行政实践的范式，是我国公共行政与公共管理发展的现实选择