警察查验身份证的依据

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近年来,因警察查验居民身份证而引发警民冲突的事例屡见于大众媒体。
      例如,2016年5月21日中午,两名女孩在深圳市宝安区西乡街道流塘村逛街时被一位民警盘查。由于没带身份证,两女孩被强制传唤带上警车。当她们质问该民警执法的合理性时,对方却出语蛮横:“你就必须配合我,你就记住这一条,今天就是你自己犯贱。”“我要把你们跟那些小偷、艾滋病、强盗关到一起去,让你们享受去。”相关对话场面被涉事女孩之一用手机拍下,6月10日上传至网络后,舆论哗然。深圳警方后来发布的通报称,该民警被停止执行职务,马上参加学习班,等待进一步处理。
      广州前媒体人何光伟2018年8月20日发表于微信公众号“媒律圈”的文章《过冼村派出所》显示,8月17日,何本人路过广州市天河区冼村派出所附近一处地铁站时,被一辅警拦住要求出示居民身份证(有其同行警察也在查验他人身份证),他坚持对方必须告知其执法依据,双方因而发生争执。何光伟随后被强行带到冼村派出所搜查身体和随身物品、做笔录,后写检讨才得以离开,前后耗费三个多小时。
      关于警察能否上街查验居民身份证,有正反两方面意见。支持者认为,警察查验居民身份证有利于威慑潜在的违法犯罪分子,发现在逃的犯罪嫌疑人及罪犯,是维护社会治安秩序必不可少的一项执法活动。反对者则认为,只要不是明显的违法犯罪分子,警察就无权随意拦截居民查验居民身份证,无权随意怀疑人家的清白。
      上述警民冲突产生的原因,除了个别辅警或民警执法确实不规范之外,双方之间缺乏必要的信任甚至相互敌视也是重要原因。
      一方面,被查验者容易对执法民警心怀不满,认为旁边那么多人不查,为什么偏偏查我,就因为我看起来是外地人、民工,或者长相不端正吗?另一方面,当要求对方出示居民身份证被拒绝后,个别民警尤其是辅警特别容易感到自尊心受到伤害,认为自己代表国家辛苦执法竟然被拒绝,明显是对方不尊重、瞧不起他,浪费他的工作时间,从而引发不必要的冲突。
      笔者认为,除了社会心理文化方面的原因短期内难以改变之外,加强普法工作,让公民了解警察查验居民身份证的法律依据及相关权利和义务,对于减少此类冲突很有必要。
一、《居民身份证法》相关规定
      警察可以查验居民身份证的法律依据,第一个是经第十一届全国人大常委会第二十三次会议修正,于2012年1月1日起实施的《居民身份证法》。
      该法第十五条规定:
      “人民警察依法执行职务,遇有下列情形之一的,经出示执法证件,可以查验居民身份证:(一)对有违法犯罪嫌疑的人员,需要查明身份的;(二)依法实施现场管制时,需要查明有关人员身份的;(三)发生严重危害社会治安突发事件时,需要查明现场有关人员身份的;(四)在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场或者在重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所,需要查明有关人员身份的;(五)法律规定需要查明身份的其他情形。
      有前款所列情形之一,拒绝人民警察查验居民身份证的,依照有关法律规定,分别不同情形,采取措施予以处理。”
      根据该条规定,警察查验居民身份证时,应当满足以下三个条件。
一是只有在依法执行职务时才能查验。所谓“依法执行职务”,是指依照法律、行政法规规定的职责执行其职务,如果不是在依法执行职务,就不能查验居民身份证,比如,警察在商场购物时,不能因为对售货员不满就要求查看对方的居民身份证。
      由于被查验的公民在被警察拦住时,不可能知道警察是否在依法执行公务,因此如果该公民懂法,就有可能援引这个条件来要求警察告知其是否在执行公务,以及执行公务的法律依据是什么法的哪一条。但是,这种要求没有法律依据,因为迄今为止,尚没有哪一条法律规定警察在查验居民身份证时必须告知查验的法律依据,《居民身份证法》没有规定,其他法律法规中也没有规定。
      虽然行政机关在对行政管理相对人做出行政处罚之前,有义务告知做出处罚的法律依据,但是查验居民身份证不是一种行政处罚,因此不能适用《行政处罚法》的相关规定。从常理来看,如果警察正在执行秘密侦查任务,比如排查混入境内的恐怖分子、国际毒贩、被通缉的杀人犯等,确实没必要更不应当告诉被排查者他在执行什么任务,依据哪一部法律的哪一条,否则可能涉嫌泄露国家秘密、给犯罪分子通风报信。
二是在查验前应当出示执法证件。这个执法证件一般是指人民警察证,以证明他是真警察而不是假冒警察。所谓“经出示执法证件”,是指在程序上,警察在查验居民身份证前,应当首先出示自己的执法证件,如果警察不主动出示,则被查人员有权要求警察先行出示。
      但是,这个条件不是绝对的,在理解这个条件时,不能仅根据《居民身份证法》,因为警察有可能不是依据《居民身份证法》而是依据其他法律法规来查验居民身份证的,而其他法律法规未必规定警察在查验前应当出示执法证件。
      例如,公安部2008年11月颁布的《公安机关人民警察盘查规范》第四条中规定:“民警执行盘查任务时,应当着制式服装;未着制式服装的,应当出示人民警察证。”也就是说,警察表明自己警察身份的方式有两种,一种是穿着警察制服,一种是出示人民警察证,当警察穿着制式服装时,出示人民警察证就不是必须的,可以出示也可以不出示。从逻辑上来讲,如果根据警察制服确认对方是警察,则其是否出示人民警察证就无关紧要;而如果怀疑对方是身穿制服的假冒警察,则即使其出示了人民警察证也不能排除假冒嫌疑,因为随身携带一张伪造的人民警察证,要远比身穿警察制服去假冒警察容易得多、安全得多。
      有人认为,警察盘查跟查验居民身份证有什么关系?作为常识,警察对可疑人员进行盘查时,当然得首先确认其身份,而确认身份当然得首先查验居民身份证或者其他能够证明身份的证件。
      有人认为,法律之间的效力等级不同,应当优先适用效力等级更高的《居民身份证法》而不适用上述《盘查规范》。这种观点不够全面。因为,《盘查规范》主要是程序方面的规定,是为执行相应的实体法服务的,在适用时应当首先考虑所执行的实体法的规定。例如,如果警察是为了执行2018年新修正的《反恐怖主义法》的规定而盘查可疑人员,就没有理由优先适用《居民身份证法》中的程序规定。
      有人认为,警察制服可能是假的、不可信。但是,人民警察证更可能是伪造的,随身携带一张伪造的人民警察证,要比身穿警察制服去假冒容易得多、安全得多。并且,如果怀疑警察是假的,可以拨打110查证,怀疑警察有假并不是公民拒不出示居民身份证的合法理由。
      简言之,由于公民并不知道警察是依据哪部法律来查验其居民身份证的,不宜坚持要求警察出示执法证件。
三是认为被查验者可能有违法犯罪嫌疑。无论是上引《居民身份证法》第十五条所列举的前四种情形中的哪一种,对方都必须是有违法犯罪嫌疑,警察才能查验其身份证,否则即无权查验。
      但是,由于有无违法犯罪嫌疑,是由现场执行职务的警察根据自己的经验、常识来判断的,不可能由于被排查者坚持说自己不是违法犯罪分子就不加以怀疑,因此,被查验者以自己不是违法犯罪分子为由拒不接受查验、拒不出示居民身份证,是不妥当的,可能导致严重后果,包括被警察以有违法犯罪嫌疑为由,强行带到派出所继续询问、盘查甚至拘留等。
      显然,与其被警察强行带走,不如花一两分钟出示居民身份证。无论从哪个角度来看,公民根据自己有限的法律知识去对抗专业的执法人员,都是不明智的。
      有人认为,警察怀疑他人是违法犯罪嫌疑人时应当具有合理的根据,比如,有人指认被查者是违法犯罪分子、发现有明显的违法犯罪证据等,不能无端怀疑,特别是不能以貌取人。这种观点理论上是正确的,但却不符合社会生活实际。因为,经验丰富的警察一看到某人的相貌、神态、动作,就能根据自己的经验、直觉,大致判断对方是否有违法犯罪嫌疑,根本不需要有人指认或者发现明显的违法犯罪证据,而经验不足的警察的判断能力相对较弱一些。但无论判断的准确性如何,都有必要通过查验居民身份证来进一步验证。
      除了以上三个条件之外,是否还需要其他条件,比如,《居民身份证法》第十五条罗列的第二至第四种情形中规定了特定的地点,那么,是否只有在这些特定的地点,警察才有权查验居民身份证?答案是否定的。
      可以说,警察查验居民身份证的唯一理由,就是怀疑被查者可能有违法犯罪嫌疑,需要通过查验居民身份证来初步确认或者排除这种嫌疑。只要有这种嫌疑,就可直接适用第十五条罗列的第一种情形,而没有必要适用第二、三、四种情形。第二、三、四种情形中虽然没有出现“违法犯罪嫌疑”字样,但是,如果完全没有违法犯罪嫌疑,包括有可能即将实施违法犯罪活动等,就完全没有理由查验居民身份证,因此,第二、三、四种情形其实只是对第一种情形的补充说明,即使没有这三种情形的罗列,也不妨碍第一种情形的适用。
      而作为被排查到的公民,由于不可能知道警察是否在执行现场管制任务、是否发生了严重危害社会治安的突发事件、是否是在重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所、是根据《居民身份证法》还是根据《反恐怖主义法》等其他法律法规执行任务,以自己正在马路边、不在火车站等理由拒绝接受查验,也是不够妥当的。
      综上,只要警察在执行职务时怀疑对方可能有违法犯罪嫌疑,就有权要求查验其居民身份证,公民则无法根据目前的《居民身份证法》拒绝接受查验,也无权要求警察说出具体的法律依据,甚至都不宜坚持要求对方出示人民警察证。认为警察有可能因为闲得无聊才去查验居民身份证,是对警察缺乏基本信任的表现。虽然不可否认,个别警察执法时态度粗暴、不够规范,但公正地讲,绝大多数警察的执法都是比较规范的。
二、《人民警察法》相关规定
      警察可以查验居民身份证的第二个法律依据是经第十一届全国人大常委会第二十九次会议修正,于2013年1月1日起实施的《人民警察法》。
      该法第二条规定:“人民警察的任务是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。”第六条规定:“公安机关的人民警察按照职责分工,依法履行下列职责:(一)预防、制止和侦查违法犯罪活动;......”
      根据这两条规定,警察有预防违法犯罪活动的任务和职责,而要预防违法犯罪活动,在人流密集的场所查验居民身份证,无疑是一种既不明显干涉公民自由又能够将隐藏于人群中的违法犯罪嫌疑人员排查出来的比较简便的方式,远比检查公民的身体或者搜查公民随身携带的物品等,更容易被人接受。
      该法第九条规定:“为维护社会治安秩序,公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员,经出示相应证件,可以当场盘问、检查;经盘问、检查,有下列情形之一的,可以将其带至公安机关,经该公安机关批准,对其继续盘问:(一)被指控有犯罪行为的;(二)有现场作案嫌疑的;(三)有作案嫌疑身份不明的;(四)携带的物品有可能是赃物的。”
      根据该条规定,只要警察认为公民有违法犯罪嫌疑,并经出示相应证件,就可以当场盘问、检查,无论时间、地点如何。而盘问的第一步,当然是查验居民身份证,以确认该公民的身份。如果某公民连居民身份证都拒绝出示,则只能加深警察的怀疑,甚至会被警察以“有作案嫌疑身份不明”为由,强行带至派出所继续盘问。
      至于其中“经出示相应证件”,因身穿人民警察统一制式服装本身就能表明警察身份,其效果与出示人民警察证是完全一样的,因此也没必要专门出示人民警察证。只有警察身着便装执法时,才需要出示人民警察证来表明其警察身份。
      换言之,从实质解释来看,由于这样规定的目的,是让警察向公民表明其警察身份,以消除公民的合理怀疑,而身穿人民警察制服,与出示人民警察证,都足以表明警察身份,因此,无论是“出示相应证件”还是“身穿警察制服”,都表明警察执法在程序上是合法的,纠缠于这两者形式上的区别,在法律上毫无意义。
      正因为如此,该法第二十三条才规定:“人民警察必须按照规定着装,佩带人民警察标志或者持有人民警察证件,保持警容严整,举止端庄。”在该条中,身穿警察制服与携带人民警察证件,不是警察执法时必须同时满足的条件,而是满足一条即可,尽管在通常情况下,警察执法时既会身穿制服又会携带人民警察证。
      如上文所述,如果被查验居民身份证的公民非要怀疑身着警察制服的人是假警察,则即使后者出示了人民警察证也仍然难以起到证明自己是真警察的效果,因为人民警察证也可能是伪造的。甚至,如果真警察要违法犯罪,则普通公民是难以鉴别甚至预防的。问题只在于,执法警察仅仅是查验一下居民身份证而已,似乎与预谋违法犯罪尚不沾边。
三、《反恐怖主义法》相关规定
      警察可以查验居民身份证的第三个法律依据是2016年1月1日起施行,经第十三届全国人大常委会第二次会议于2018年4月修正的《反恐怖主义法》。
      该法第三十一条规定:“公安机关应当会同有关部门,将遭受恐怖袭击的可能性较大以及遭受恐怖袭击可能造成重大的人身伤亡、财产损失或者社会影响的单位、场所、活动、设施等确定为防范恐怖袭击的重点目标,报本级反恐怖主义工作领导机构备案。”第三十六条规定:“公安机关和有关部门应当掌握重点目标的基础信息和重要动态,指导、监督重点目标的管理单位履行防范恐怖袭击的各项职责。公安机关、中国人民武装警察部队应当依照有关规定对重点目标进行警戒、巡逻、检查。”
      根据这两条规定,公安机关应当会同有关部门,将遭受恐怖袭击的可能性比较大的,或者虽然遭受恐怖袭击可能性并不大,但一旦遭受就有可能造成重大人身伤亡、财产损失或者社会影响的单位、场所、活动、设施,确定为防范恐怖袭击的重点目标,并按照有关规定对重点目标进行警戒、巡逻、检查。而所谓检查,当然得从对公民自由干涉最小的查验居民身份证开始。
      该法第四十条规定:“公安机关接到恐怖活动嫌疑的报告或者发现恐怖活动嫌疑,需要调查核实的,应当迅速进行调查。”第五十条规定:“公安机关调查恐怖活动嫌疑,可以依照有关法律规定对嫌疑人员进行盘问、检查、传唤,可以提取或者采集肖像、指纹、虹膜图像等人体生物识别信息和血液、尿液、脱落细胞等生物样本,并留存其签名。公安机关调查恐怖活动嫌疑,可以通知了解有关情况的人员到公安机关或者其他地点接受询问。”
      根据这两条规定,公安机关在接到某地有恐怖活动嫌疑的报告、报案,或者自己发现有恐怖活动嫌疑后,如果认为需要调查核实,就应当迅速进行调查,对嫌疑人员进行盘问、检查或传唤等。其中,查验居民身份证,就是排查恐怖活动嫌疑所必经的第一步。
      可想而知,警察在依据《反恐怖主义法》查验居民身份证时,不可能告知对方他们是在排查恐怖分子或者恐怖活动嫌疑,不可能透露与恐怖嫌疑有关的任何信息,如果非要警察明确说出查验居民身份证的法律依据,则是强人所难。虽然一般公民不太可能知道警察是在排查恐怖分子,因而可能想不到安全形势严峻或者问题重大,但是这并不代表警察有义务告知他具体的法律依据,也不是公民可以拒不出示居民身份证接受查验的合法理由。
四、结语
      综上,至少就目前的法律规定来看,警察有权在任何时间任何地点查验他们认为有违法犯罪嫌疑的人的居民身份证,而公民则有接受查验的法律义务;拒不接受查验的,可能会给自己带来不必要的后果。这可以说是公民享受国家安全保护所必须付出的代价。
      虽然被警察查验居民身份证可能令一些正派公民不好受,但每次花一两分钟出示居民身份证接受查验,总好过可能遭遇真的犯罪分子制造的各种不测。