在行政改革的新形势下对领导能力提出了哪些新要求

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　　社会主义民主政治建设的重要内容
　　中共山东省委党校教授李新泰
　　胡锦涛同志在“七一”重要讲话中提出，，是我国社会主义自我完善和发展需要进一步探索和回答的重大课题之一。党的十六届三中全会通过的《决定》进一步明确提出：“要自觉适应社会主义市场经济发展的新形势，改革和完善党的领导方式和执政方式”。我国社会主义民主政治建设包括诸多内容，其中改革和完善党的领导方式和执政方式具有特别重要的意义和作用。
　　改革和完善党的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建设具有全局性作用。我们党作为执政党，对国家和社会的领导是全方位的。在计划经济时期，我们党形成了一套对国家和社会的领导方式和执政方式，在当时条件下发挥了十分重要的作用。随着改革开放的深入和社会主义现代化事业的发展，现在这些领导方式和执政方式已不适应或不完全适应在对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的需要。改革这些不适应或不完全适应新形势的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建设具有全局性作用，也关系着中国特色社会主义现代化建设的全局。
　　改革和完善党的领导方式和执政方式，是我国政治体制改革的首要任务。十六大报告将我国政治建设的主要任务概括为：坚持和完善社会主义民主制度；加强社会主义法制建设；改革和完善党的领导方式和执政方式；改革和完善决策机制；深化行政管理体制改革；推进司法体制改革；深化干部人事制度改革；加强对权力的制约和监督；维护社会稳定。这些任务能否顺利完成，关键在于坚持党的领导，改革和完善党的领导方式和执政方式。没有党的领导方式和执政方式的改革，其他改革就不可能深入。比如：决策机制改革的核心问题是决策的科学化和民主化，而决策的科学化和民主化本身就是一个领导方式和工作方式问题；行政管理体制改革的核心问题是政府职能定位和分工问题，而政府职能定位和分工又取决于党委，取决于党委的领导方式和执政方式；司法体制改革的核心问题是从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，而能否做到这一点，取决于党委领导下的人财物管理体制的改革；干部人事制度改革的核心问题是切实扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，而这些改革又都与党的领导方式和执政方式的改革息息相关；监督体制改革的重点是加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督，而这些监督的落实又都离不开党的领导方式和执政方式的改革。由此可见，党的领导方式和执政方式的改革和完善，直接决定和影响着决策机制、行政管理体制、司法体制、干部人事制度、监督体制等改革的深化。
　　改革和完善党的领导方式和执政方式，首先要明确党的领导主要是政治、思想和组织领导。政治领导，就是正确的路线、方针、政策和政治方向的领导；思想领导，就是用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想武装党员干部，指导各项工作；组织领导，就是坚持党管干部的方针，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员。要善于把三者统一起来，在各个领域充分发挥党对改革和建设的领导作用。党的政治领导、思想领导和组织领导，主要通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传、发挥党组织和党员的先锋模范作用来实现。党委应把主要精力放在谋全局、把方向、管大事上，集中精力抓好全局性、战略性、前瞻性的重大问题，该管的一定要管好，不该管的要充分放手，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。
　　改革和完善党的领导方式和执政方式，必须处理好党委与人大、党委与政府、党委与政协以及人民团体的关系。党同政权机关的性质不同、职能不同，不能简单地理解党委同人大、政府、政协之间的关系。要进一步改革和完善党的工作机构和工作机制，按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。对人大，要支持其依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督。对政府，要支持其履行法定职能，依法行政。对政协，要支持其围绕团结和民主两大主题履行职能。对工会、共青团和妇联等人民团体，要支持他们依照法律和各自章程开展工作，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。
　　改革和完善党的领导方式和执政方式，是提高党的领导水平和执政水平的重要途径。在新阶段，新形势、新任务和党所处历史方位的变化，对我们党的执政能力提出了新的更高的要求。党的执政能力的高低，关键取决于两点：一是各级领导干部自身的素质和能力；二是党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度。改革开放以来，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式等都发生了深刻变化，而且这些变化还会随着改革开放的深化进一步展开。要做好各项工作，把党的事业不断推向前进，在激烈的国际竞争中始终掌握主动，就必须适应不断变化的新形势，改革和完善党的领导方式和执政方式，从而不断提高党的领导水平和执政水平。
　　在依法执政中实现党对国家和社会的领导
　　中共中央政策研究室研究员江金权
　　党的十六大在十五大把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略的基础上，提出要依法执政。依法治国、依法执政，是改革和完善党的领导方式和执政方式的核心内容。
　　依法执政，就是依照法律来实施对国家和社会的领导，与依法治国在本质上是一致的。其内涵是：党领导人民把自己的主张和政策通过法定程序变成法律，成为国家意志；党严格在宪法和法律的范围内活动；党对国家政权机关的领导符合法律规定；善于把党的领导、人民民主和依法治国有机统一起来。从主要靠政策治国到依法治国，无疑是党的领导方式和执政方式的重要变革和进步。改革和完善党的领导方式和执政方式，最重要的就是坚持依法治国、依法执政。
　　依法执政是现代文明社会的一个显著标志。人类社会政治文明的发展历程，是一个逐步从无序到有序、由人治到法治的演进过程。当人类从部族社会向国家演进时，严格意义上的法律便开始产生。我们党提出依法治国、依法执政，就是要确立法律在国家和社会生活中至高无上的权威，一切政党、政权机关、社会组织和个人都必须在法律的范围内活动，在法律面前一律平等，从而保证全社会的公正、公平和有序，建立一个真正的法治国家。从依赖党的政策和政权机关的行政命令来治理国家到依法治国、依法执政，体现了我们党坚持立党为公、执政为民的无私境界和建设社会主义政治文明的坚定意志。
　　依法执政是我们党长期执政经验的科学总结。我们党成为执政党后，一开始就注意到法制的重要性，法制建设取得了很大成绩。但由于对社会主义法制建设还缺乏经验，长期以来一直依赖党的政策和政权机关的行政命令来治理国家，特别是在“文革”中法制遭到严重破坏，造成十分严重的后果。依法治国、依法执政的方针，就是在科学总结党执政的历史经验基础上提出来的。
　　依法执政是新形势下提高党的领导水平和执政水平的迫切需要。一方面，社会主义市场经济是法制经济，必须通过法律来理顺和规范党委与政府、企业、社会中介组织和个人之间的关系，学会按照经济规律指导经济建设。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，社会管理和控制的难度加大，仅靠行政命令的方式已难以实现对全社会的有效管理，而必须通过健全的法制来保证全社会的公正、公平和有序。加入世贸组织，要求我们党管理经济活动的方式应符合世贸组织的规定，遵守国际通行的经济规则，政府行为要透明，这也需要进一步提高依法治国、依法执政的水平。另一方面，实现依法执政，利用法律的强制力来实现党的主张，能更好地实现党对国家和社会的领导，更好地实现人民的利益。我们党执政，就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。党的领导方式、执政方式的好坏，归根到底要看是否最大限度地实现了人民的根本利益。在我国，宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。同时，法律具有抽象性、规范性、国家强制性和反复适用性。在法治条件下，任何组织和个人都可预期行为后果，清楚自己的权利与义务。因此，实行依法执政，可以大大降低执政成本，提高施政效率和效力。
　　依法执政，健全法制是基础。法制健全最基本的含义或要求有两个，一是必须有建立在公平、公正、科学基础上的覆盖社会生活各方面的法律体系；二是人人守法、严格执法。也就是要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，使法律成为全社会的共同行为准则，也成为全社会的共同保障和依靠。显然，强化法律意识，完善法律体系，加强执法监督，是实现依法治国、依法执政的当务之急。这里最关键的是执政党及其领导的政府要依法执政、依法行政，依法管理经济，依法处理各种社会矛盾，依法管理社会事务，做坚持法治的表率。正如十六大报告所指出的：“必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”
　　实现党的领导的重要途径：使党的主张成为国家意志
　　中共中央党校教授蔡长水
　　作为执政党，我们党对国家和社会的领导是通过国家政权机关、经济组织、文化组织以及群众组织等各种渠道来实现的。党运用制度和法律规范党组织和政权机关及其他非党组织的关系，按照各自的法定职能行使自己的职权，既保证党的领导，又充分发挥各非党组
　　织的作用。
　　经过法定程序，使党的主张变成国家意志，是实现党的领导的重要途径，也是党的一个主要执政方式。十六大报告在谈到改革和完善党的领导方式和执政方式时，其中重要的一条就是“支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督”。这就把党组织和人大的职能及其相互关系建立在科学的基础上，把党的领导和发挥人大的作用统一起来。
　　党和人大性质的不同，决定了各自职能的不同。早在抗日战争时期，邓小平同志就指出：党对政权要实现指导的责任，使党的主张能够经过政权去实行，党对政权要实现监督的责任。党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。党不是行政组织、生产组织，也不是国家权力机关，而是政治组织，党的性质决定了党不能代替国家意志，不能干预国家权力机关职权范围内的工作，而是要通过提出路线方针政策，通过思想教育，通过向国家机关推荐重要人选，来实现自己的领导。因此，执政党对国家和社会实现领导的基本方式之一，就是向国家权力机关提出建议，通过法定程序，使自己的主张和重大决策获得国家权力机关的认同，确定为法律或决议，使其成为国家和全体人民的意志。
　　党的路线方针政策和国家权力机关制定的法律、作出的决议在适用范围和实施手段上不同。党的路线方针政策是人民的意志和利益的科学体现，国家的宪法和法律是党的主张和人民意志的统一，是党的路线方针政策的条文化、定型化。两者在本质上是完全一致的。但党的路线方针政策和国家的法律、决议在适用范围、实现手段上有所区别。党的路线方针政策只对党内有约束力，对党外群众只有号召和指导作用；而法律则对任何组织、任何个人都有普遍的适用性，而且对不执行或者违背法律的可以强制其执行。可见，把党的主张变为国家意志，实行依法执政，是执政党实现领导的规律性反映，也是最科学、最有效的执政方式。
　　使党的主张成为国家意志，需要明确党的哪些主张必须经过法定程序成为国家意志。这就要进一步明确和规范国家权力机关重大事项的决定权。国家意志的形成、确认和表达是由国家权力机关来实现的。而国家意志的基本内容，就是对法定的重大事项作出决定。这里的关键是明确什么是重大事项，而这些事项必须是“法定”的，不是任意的。从我国现行的法律法规来看，对于重大事项的界定还不具体、不明确，操作性不强。因此，必须在总结经验的基础上，从实际出发，探索重大事项的具体内容，并用法律法规的形式固定下来。从全国范围讲，使党的主张成为国家意志的重大事项主要有：一是修改宪法和制定国家的法律；二是国民经济和社会发展战略与中长期发展规划；三是改革、发展和稳定中带有全局性的重要事项；四是国家领导机构重要干部人选的推荐。这些重大问题由党中央提出建议，由全国人大及其常委会审议决定。就地方来说，主要是通过法定程序把党的主张由人大及其常委会变成地方性的法规；将党委关于本地区经济社会发展和改革的重大事项建议由人大及其常委会作出决定；将党委关于政府组成人员的人事安排建议变成人大及其常委会的决定等。
　　使党的主张成为国家意志，需要有充分的条件作保证。这些条件包括：一是党提出的主张是正确的，符合人民的意愿。比如，法律法规的预案必须充分反映经济社会生活的实际和人民的利益，国家机关领导人员的推荐人选必须保证是最优秀的、并适宜担任某项领导职务。二是国家机关的工作人员和人大代表、人大常委会组成人员，必须站在党和人民的立场上，通过自己的表率作用和创造性的工作，使党的主张成为国家意志变为现实，并在自己的工作中坚决贯彻落实。三是按程序办事。党要支持人大依法履行国家权力机关的职能。要正确认识人大在国家政治生活中的地位和作用，使人大真正成为国家权力机关。党行使领导权与人大行使国家权力的过程应有一定的制度和机制，进一步将人大的权力和职能具体化。比如，党委提出的议案，应尊重和支持人大独立地进行审议和决策。当党委的提议未被人大或其常委会通过时，党委应尊重人大的决定。党委向人大推荐国家政权机关的人选应符合法律程序，防止以各种形式干预选举过程，充分尊重人大的选举结果。