房屋拆迁中怎么界定房屋的

Question

房屋拆迁中怎么界定房屋的

Answer 1

　　伴随着我国城市建设步伐的加快和大规模的旧城区改造，城市房屋拆迁数量也在不断增加，但却在拆迁过程中也激发了不少社会矛盾。造成该矛盾的主要原因之一，就是没有正确的界定社会公共利益问题。在此，笔者结合国内外立法及学者的认识，就在城市房屋拆迁中如何界定公共利益，发表一下认识。
　　一、公共利益的定义
　　公共利益(public interest )是一个弹性很大的概念，尽管为大多数国家的立法所认可，但至今却没有一个完整明确的定义和范围，而且往往与价值判断密切相关，随着时间空间的转换而有不同的内涵，因为政治、经济、文化和历史背景以及不同的个案有不同的解释。不但立法上存在着解释的困境，学术界也没有统一的学说。由于研究方法的不同，对于“公共利益”的理解亦不同，主要表现为三种理解：“一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的理想化的价值和规范，如自然法、正义和正当理性等；二是公共利益被看作是某个特定的个人、群体、阶级或多数人的利益；三是公共利益被认为是个人之间或群体之间竞争的结果。”[1]
　　由于公共利益内容的不确定性和发展性，无法下一个放之四海而皆准的定义。但是并不是说公共利益不能确定，在一定社会中的政治、经济、文化的客观基础上，通过价值判断，将公共利益成文法化和类型化，并借助法律理念和司法实践，还能够相对确定它的内涵。公共利益是指在特定社会条件下，能够满足作为共同体的人类的生存、享受和发展等公共需要的各种资源和条件的总和。公共性、利益共享性以及非营利性为其特征。公共利益虽然不是个人利益的简单相加，却与个人利益紧密相联。公共利益与个人利益相比具有一定的优先性，表现在国家因公共利益之需可以将个人利益置换为公共利益，因此，公共利益与个人利益置换时并不完全遵守市场经济自愿交易的规则。也正因为这种优先性，公共利益才有致个人利益于不利的可能。人们也正是基于这种恐惧，才要求法律对公共利益的外延作出明确的界定。我国台湾地区《土地法》第二百零八条就采用列举的方法对公共利益的范围进行了严格的限定，日本也如我国台湾一样，对公共利益作了列举式的规定。在梁慧星教授主编的《中国物权法草案建议稿》中，对公共利益作出了一个列举式的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其他公共利益。”[2]
　　二、如何界定公共利益的内涵
　　综观世界各国，对公共利益的内涵主要通过以下方法来确定的：
　　（一）从公共使用的角度来确定
　　通过公共使用主体来确定公共利益是大多数国家最初的做法。 一般说来，公共使用主体包括两类：第一类为公众，即全体社会成员或不确定的社会成员。如对于公共道路、体育设施、文化场所、风景名胜区、公共卫生设施、公共教育机构、能源水利设施等一般为社会上不确定成员直接使用；第二类为代表公共利益的主体，主要指国家机构或职能部门，如政府建筑物、国防设施。对于这些事业，世界各国都认为符合社会公共利益，因其为任何一国家都存在的，并经社会广泛承认的，独立于一国现时政策之外的社会利益，同时这一类利益内容很容易为公众所辨别和理解，故称为绝对公共利益。
　　（二） 从公共利益的用途的效果角度来确定
　　法国行政法院认为，“只要能够满足公共利益就是达成公用目的”[3] 。美国宪法修正案第五条将其确限定为“公共使用( Public Use) ，随着公共需要的不断拓展，法院为了使政府免于受制于为了公共使用才可以行使征收权而不得不对”Public Use“作扩展解释，将”Public Use“解释为”Public Interest“(公共利益) 、”Public Purpose“(公共目的) 、”Public Need“(公共需要) 、”Public Welfare“(公共福祉) 。因此，现在美国法律对公共使用的内涵采用了广义的解释。首先，公共使用的规则排除了政府利用行政权利损害某个个体利益的同时使另一个体收益，比如征收A的住房给B开设零售商店，就不能构成公共使用。但公共使用并不意味着政府征收的财产只能或给一般公众使用。政府征收财产又立即转让给多数私人使用，同样构成公共使用。[4]
　　（三）从拆迁的目的来确定公共利益
　　房屋拆迁的目的，主要是对房屋之下的土地进行利用，因此，应通过土地利用的目的来确定公共利益内涵。
　　a 是否具有营利性
　　根据房屋拆迁后土地利用的目的是否具有营利性即商业特征，来判断拆迁行为是否符合公共利益。一般地说，如果拆迁土地的目的具有商业特征，即营利性，例如将房屋拆迁后建立工厂、商业城或商品房，则该拆迁不符合公共利益的目的。
　　b 拆迁是为了增加财政收入
　　有时政府进行房屋拆迁并非是为了增进公众的社会福利，而是为了解决财政危机，增加财政收入。政府的财政收入虽具有公益特性，但更多体现的是政府利益或国家利益。因此具有此目的的拆迁行为不符合公共利益。“政府为了解决公共财政的措施，其目的虽可以符合公益，但是，仍不得认为符合公共福祉，因而，若必须采征收之途径，则必须具备更进一步之要件方可。国家不可为了积极图利，而行使征收之措施，来牺牲人民之财产基本权利。”[5]
　　c 拆迁是为了显示政绩或其他目的有时房屋拆迁的目的并非是为了社会公共利益或符合城市规划建设，而是政府官员为了显示其政绩，大肆攀比，搞官员工程、腐败工程，因此，大量房屋被拆迁，且被冠之以“公共利益”，但实质上，该拆迁行为是政府滥用行政权力，侵犯了公民权利。
　　三、我国立法对社会公共利益的规定及其缺陷
　　我国至今还没有一部专门的房屋拆迁法律，关于房屋拆迁中社会公共利益的有关规定散见在《宪法》、《物权法》中。
　　2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《宪法修正案》，对公民的基本权利作了重大修改，第二十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 第二十二条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 第二十四条规定：“国家尊重和保障人权。” 《宪法修正案》将对土地或公民的私有财产进行征收或征用的范围限定在“公共利益的需要”，启迪人们从限制公权和保护私权的角度，从创建和谐社会法律制度的高度，审视现行拆迁立法的合法性和合理性，提供了依据。
　　2007年10月1日正式施行的《物权法》对房屋拆迁问题又作了进一步的规定，该法第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。《物权法》四十二条的规定，将征收限定在“公共利益的需要”，并且要给与补偿，特别是且第一次将征收的行使规定在“法律规定的权限和程序”的范围之内，更加有利于对私人财产的保护。当然作为征用之一的房屋拆迁也必然要遵循这一规定，是我国房屋拆迁立法的一大进步。《物权法》生效后2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议听取了国务院关于提请审议中华人民共和国房地产管理法修正案(草案)议案的说明，并最终通过该修正案，即在《中华人民共和国房地产管理法》第一章“总则”中增加一条，作为第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。” 因此，《物权法》的颁行对于城市房屋拆迁问题起到了很好的立法整理作用，而且根据目前的安排，关于城市房屋拆迁问题的具体法律依据将由国务院根据全国人大的授权制定相应的行政法规。
　　“公用征收必须而且只能出于公共利益，这是它存在的唯一价值、最核心的内容和合理性的唯一证明，也是为世界各国法律所广泛承认的原则”[6] 。虽然2004年宪法修正案第二十条和物权法第四十二条都规定，征收土地和单位、个人的房屋及其他不动产的前提是为了公共利益的需要，但对公共利益的概念及范围都没有从立法上给予界定。即使是因为从立法上界定公共利益的技术难度比较大，但在执法实践中却是非常必要的，因为这直接关系到判断行政强制拆迁是否合法的尺度。如果法律规定太笼统，不够细化，实践中也难以操作，仍然会为公权力侵犯私权利留下空隙。如物权法规定征收、征用的前提是“公共利益”，主体是“县级以上人民政府”，方式是“按规定给予补偿”、“合理补偿”，但这远远不足以遏制强大的公权力对私有财产权的侵犯。[7]如果不在立法中界定公共利益的含义，往往会在拆迁实践中给某些拆迁人滥用“公共利益”而谋取私利提供机会，侵害被拆迁人的利益。
　　四、关于完善城市房屋拆迁中社会公共利益立法的建议
　　公共利益是一个高度抽象的概念,在不同的时代、不同的认识和不同的地域，可能公共利益的内涵会不一样，公共利益的这种不确定性的特定，使得在立法中对其明确界定是一件非常困难的事，但是明确“公共利益”的范围和界定的方法，在实践中却是非常需要的，科学地明确“公共利益”的范围和界定的方法，可以在房屋拆迁中更好地促进行政机关依法行政，杜绝滥用公共利益的现象，从而更好地规范房屋强制拆迁，保护公民的私人财产，维护社会的安定团结。
　　（一）明确“公共利益”的范围和界定的方法
　　纵观西方国家的立法，关于公共利益的界定，一般采用三种不同的立法模式。第一类是概括式规定，即仅原则性规定限于公共利益的目的方可征收、征用土地或者公民的私有财产，但对哪些事项属于公共利益范围没有明确规定。这类国家主要有美国、加拿大、英国等。第二类是列举式规定，即在法律中详尽列举可行使征收、征用权的公共利益事项。这类国家主要有日本、韩国、印度、墨西哥等。第三类是折衷式，即一方面列举公共利益的范围，另一方面又对公共利益作出概括性规定。我国香港地区以列举的方式规定公共利益的范围。在其《收回官地条例》和《土地征用条例》中同时规定,官地收回和征用土地须以“公共用途为目的”,并且详细列举了属于“公共用途”的“收回”和“征用”情况。
　　笔者认为，我国采用概括式的方式来界定公共利益，更符合我国的立法实践情况，因为采用列举式难以详尽公共利益的范围，难免有遗漏，并且并没有对公共利益的上升到理性认识。而采用概括式，明确公共利益的特征及确认的原则，会更容易一些，减少立法上的技术难度。对于公共利益的特征，前面笔者从其公共使用、用途和目的三个方面作了分析，在此不再重复。在具体实践中，我国立法中界定公共利益可以参考以下几个标准：一是受益对象的数量。“公益”意味着超出个人的范围，按照“少数服从多数”的原则，大多数人的共同利益即可认为公共利益。但少数人的利益并非一定不能成为公共利益，比如老年人占我国人口比重相对较少，但国家为了更好地照顾这些老年人而建立的养老院等也属于公益的范畴。在一个社会，公共秩序和普遍幸福允许对权利作少量的特殊限制，但它们不会允许吞没权利的限制或使权利完全从属于所设想的普遍幸福。也就是说，即使以“公共利益需要”为理由，政府的权力也不是无限的，不能将个人权利完全淹没在公共利益之中。二是是否向社会公众提供公共产品。我们通常所说的公共事业是一种为满足公众需要而由国家组织安排,固定持续地向公众提供交通运输、卫生保健、水、电、热、暖等的公共服务设施；另外，还包括国防、外交、司法、教育等，这些都有非排他性和非竞争性，因为它不能为个人所独占，只能由公众共享。三是是否以促进国家的经济、文化、国防等建设为目标。国家在每一个特定的发展时期都有特定的目标和规划，其中基础设施建设是非常重要的内容，它对于每一个社会成员都是不可或缺的东西。个人在追求私利的同时也可能促进了国家经济、文化、国防等建设事业的发展，如果其实施结果符合公益目的也应当将其归入公共利益的范畴，比如个人办的私立学校等。四是其结果是否确实能使社会公众受益。实践中,有些行为虽然打着“公共利益”的旗号，但事实的结果却使某些个人受益，而公共利益却未得到体现，如政府为解决当地居民住房紧张问题而征收土地,建造经济适用住房，这本属于公益目的，但新建房最终却被某些行政官员购买，普通居民很难买到，这就有违公益目的。[8]我国的《土地管理法》、《城市规划法》等法律根据各自的调整范围对涉及公共利益的具体事项虽作了一定的列举，但很不完善，尤其是涉及城市房屋拆迁的领域。最近下发的《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》(国办发[2004]46号)，明确将“能源、交通、水利、城市重大公共设施等重点建设项目，以及重大社会发展项目、危房改造、经济适用房和廉租房项目”视为城市房屋拆迁中改善城市基础设施、发展公益事业的重要公益项目。上述事项，可通过完善相关单行法予以具体规定
　　（二）确立“公共利益”的争议确认制度
　　在城市已有房屋的地区进行建设，与在没有建筑物的土地上进行建设是不同的，因为它涉及诸多的私主体的利益，“为城市建设的需要”，并不能成为可以肆意侵害他人利益的合法借口。因此，私房所有权人不仅应当有建设项目是否直接具有公共利益目的的知情权，而且对非以公共利益为直接目的的建设项目，有拆迁异议权。在欧美国家，包括在我国香港地区，房屋所有权人有权对他们认为不合公益的建设立项提出否决。如果法律标准的模糊导致对于公共利益的理解可能有所偏差，被拆迁人如果认为房屋拆迁不符合法律规定的公共利益标准，可以提起行政复议，也可以向法院提起诉讼，由法院进行认定和判决。在个案中，对公共利益的界定需要行政机关的裁量，而这种裁量的结果也可能发生侵犯公民权利的情形。通过司法程序可以防止行政机关滥用职权随意解释公共利益，使公平正义在每一个案件中都得以实现。