农村养老保险制度存在问题及对策

Answer 1

一、农村社会养老保险制度的现状
上个世纪80年代中期，国家“七五”计划提出，抓紧研究建立农村社会保险制度，通过试点，逐步推行。1991年6月，民政部在山东省组织了较大规模的农村社会养老保险的试点工作，并于1992年制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》，在全国有条件的地区逐步推广。该方案主要的特点是：以个人缴费为主，集体经济有能力的情况下给农民一些补助，国家给予政策扶持；实行完全个人帐户储备积累的保险模式，按个人立户记帐建档，个人帐户利息分段计息，参保农民达到规定的领取年龄时（一般为60周岁），根据个人账户基金积累的总金额和平均分摊年限计算给付标准，按月发放养老金，保证期为十年。
1998年国务院机构改革，将此项职能由民政部主管划归劳动和社会保障部主管，1999年劳动和社会保障部下文对农村社会养老保险进行清理、整顿，要求“停止接受新业务、不再扩大工作范围。对经济欠发达、农保基础工作较弱、没形成规模的地区，停止农保工作，由地方政府负责做好清退善后工作；对于尚未开展的地区不再开展农保工作”。当前农村养老保险陷入停顿不前的困境，成为全面建设小康社会、构建和谐社会中的一个重要问题。到2005年底，全国共有1800多个县不同程度开展此项工作，5400多万农民参保，积累保险基金300多亿元，有200多万农民开始领取养老金；2006年末芜湖市农业人口1573493人，参保人员109720人，参保率6.97％，领取养老金人数505人。从资料反映当前农村养老保险的覆盖面小参保率低、享受社会养老人数极少，难以起到对农村人口的养老保险功能。
二、现行制度运行中存在的问题
1、农保基金筹集渠道狭窄，制度规定的筹资模式难以完全落实。该制度下农保基金筹资“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。国家的政策扶持是“对乡镇企业支付的养老保险资金予以税前列支”，集体补助也主要是来自于乡镇企业的资金。我国目前的实际情况是拥有较多乡镇企业的地区的农民比只有很少甚至没有乡镇企业的地区的农民要富裕，在这种情况下，欠发达地区的农民无力缴纳保险费的同时也只能得到很少甚至得不到集体补助和国家财政支持，而富裕地区的农民自身有能力缴纳保费的同时又能得到集体补助和国家财政支持。显然，这种筹资模式使得未来农村养老面临困难的欠发达地区和没有能力投保的贫困农民，有着较强的养老需求却不能享受到这项利国利民的好政策，从而造成了“保富不保贫”的不公平现象。
2、基金增值方式单一。按照现行制度设计，农保基金只能存入银行和购买国债。实际上，限于人才和资金因素，县级农保经办机构的选择只有一个，那就是存银行，运营层次低，加之银行利率下调等导致基金保值增值困难，农保基金升值空间有限，收益对基金运营支撑能力较弱。同时把农保资金存入银行，需要面对两大潜在的风险：一是银行本身存在的风险。二是银行资金运作衍生的问题。
3、提取管理费服务费不合理，使得有限的养老基金更为捉襟见肘。根据1992年民政部制度规定：“农村社会养老事业管理机构可从收取的养老保险费中提取管理服务费，管理服务费按当年收取保险费总额的3％提取”。当前的农保基金来源主要靠农民个人缴纳，集体、国家投入很少，增值空间有限，从中还要负担经办机构经费，势必造成基金的资金紧张，将来给付面临压力。
4、个人账户产权不明晰，农民缺乏选择权。 个人养老账户属于农民个人所有，是农保制度所明确的。参保农民应对自己名下的账户资产理论上拥有绝对控制权和投资选择权，如自主转移，选择投资策略和内容等。但实际的情况是，参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个别特殊情况(如死亡等)外，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务，并无实质的控制权力，也没有投资选择权。参保农民对其名下的账户资金只是“名义”上的拥有使得这种个人账户资产的“虚置”。现行的完全积累型的制度模式，其最大的收益群体是年轻人，而年轻人的收益时间是几十年以后。也就是说，在一个相对较长的时期内，农民个人账户上的资金长期处于闲置状态。这对生活本不富裕的参保农民来说，是很难接受的，也会大大挫伤他们参保的积极性。
5、养老保险金给付水平过低，功能发挥水平有限。按照规定，农民缴纳保险费时，可以根据自己的实际情况按月缴纳2元、4元、6元……20元等十个档次缴费，也可一次性趸缴，由于缴费水平编低，难以起到保障基本生活的作用。从芜湖市2006年末，县、区领取养老金资料反映：领取养老金人数505人,月领取金额最低为0.7元，人均月领取养老金金额为33.26元，参保人员到期领取的养老金也就相当于本人当年存款和利息。而目前芜湖市各县、区农村月最低生活保障标准为80元—156元，在目前的生活水平下，参保人员领取的养老金，发挥的作用较低，保障水平有限，起不到养老保险功能。
三、对策及建议
2006年，中共中央、国务院“中发[2006]1号”《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“逐步建立农村社会保障制度。按照城乡统筹发展要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度的投入。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。当前我国由于计划生育政策的实施和农村青壮年劳动力向城镇流动，农村人口老龄化速度在加快。农村传统的土地保障和家庭养老的功能在弱化，一是土地收入在农民收入中的比例降低；二是家庭小型化，农村年轻劳动力向城镇转移，和老龄一代间经济联系减少，家庭的经济资源也不再掌握在老一代手中，致使农村家庭养老的实际能力在弱化，有相当多的农村老人生活在相对贫困之中，广大农民群众迫切希望建立适应农村特点的社会养老保险制度。因此建立一种覆盖范围不断扩大、保障水平逐步提高的，保障方式多层次、资金来源多渠道的，制度法制化、管理规范化、服务社会化的比较健全的农村社会养老保险制度势在必行。针对目前农村社会养老保险的现状提出以下几点建议：
一是进一步规范和完善现行农村社会养老保险制度，加快出台新的农保制度。农村社会养老保险制度是国家的一项长期社会政策和政府实施的农民养老计划，既不是商业保险，也不是农民负担，属于基本养老保险范畴。要加大财政投入，让广大的农民享受到改革开放的成果，改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给与政策扶持”筹资模式，取消从养老保险缴费中计提管理费。国家应该给与农村社会养老保险一定的财政投入，由国家和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，国家投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人缴费和部分国家投入全部划入个人账户，国家投入要偏重于经济欠发达地区。同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。
二是制定并试行适合乡镇企业职工和农民工特点的养老保险办法。具有农村土地承包权的乡镇企业职工可以试行个人账户为主、统筹调剂为辅的养老保险办法，保险费由企业和职工双方负担。不具备加入城镇企业职工基本养老保险制度的农民工和小城镇农转非人员可以参照乡镇企业职工养老保险办法参保。
三是建立被征地农民养老保险制度。认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》精神，从统筹城乡经济社会和谐发展的高度，将被征地农民纳入相应的社会保障范围，建立被征地农民养老保险制度所需资金，从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中按一定比例列支和抵交。建立失地农民的社会保障制度，使他们的长远生计有保障。
四是加大宣传力度，增强农民社会保障意识。充分利用各种媒体、采取形式多样的方式，宣传农村社保的政策，提高农民的养老保险意识，使农民真正意识到社会保险是养老的可靠的保障，从而自觉、积极参保。
五是建立通道，方便农民流动续保。随着城镇化进程的加快，农民进城务工越来越多，也有相当部分农民工进城后需要返回农村就业，为方便农民在农村与城镇之间的流动就业，当务之急应建立农村社会养老保险与城镇养老保险之间的通道，使参加养老保险与就业同步。