如何进一步完善与纪检监察机关的分工协作

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检察机关与纪检监察机关是我国当前开展反腐倡廉工作的重要力量，是开展反腐败斗争的主力军。
一、检察机关与纪检监察机关的职能划分
（一）检察机关的地位和作用
检察院是国家的法律监督机关，享有对国家工作人员的腐败案件进行侦查的权利。检察机关内部设有反贪局，其主要职能是负责受理举报中心移送的经济案件，对贪污、贿赂等纪检监察进行侦查，对贪污、腐败犯罪规律的研究以及对侦查策略的制定。检察机关的工作实现了对贪污贿赂犯罪分子的刑事处罚，在反腐败体系中居于重要的地位。
（二）纪检检察机关的地位和作用
纪律检查委员会( 纪委) 是中国共产党内负责党纪的委员会，具体的职责是:“对党员领导干部行使权力进行监督; 检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分;受理党员的控告和申诉; 保障党员的权利。
监察部门的职能在《中华人民共和国行政监察法》中表述为: 检查国家各级行政机关人员及其工作人员，及在企事业单位中由国家行政机关任命的领导干部执行国家政策、法律法规、国民经济和社会发展计划的情况; 调查处理违法违纪行为，以保证政府廉洁; 防止腐败，改善和加强行政管理，提高行政效能。监察机关主要是对一些有违法行为但未构成犯罪的国家工作人员进行行政处分。在调查中如发现有犯罪行为，则会移送公安机关或检察院依法处理。
二、检察机关与纪检监察机关的关系
在我国反腐败案件的办理中，往往同时涉及纪检监察与检察机关，二者共同努力，协调配合，优势互补，形成打击腐败的合力，共同构建了打击腐败的长效机制。
（一）检察机关与纪检监察机关的协作配合
1993 年中央纪委即发出《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》，要求纪委、检察院与监察机关在反腐败斗争中加强协作与配合，共同打击国家工作人员腐败贿赂犯罪，并建立联系例会制度、材料移送等制度来保证长期有效的配合。各地的纪检监察与检察机关也相继出台了协作配合制度。如2013年初，六师检察分院与师市纪委、师市监察局共同出台了《六师纪检监察机关与检察机关在反腐败工作中加强协作配合暂行办法》，建立了联席会议制度、案件线索相互通报沟通和移送制度、重大案件相互派员协助办案工作机制等。
(二)六师检察机关与纪检监察机关的协作配合现状
从六师的情况看，检察机关与师市纪检监察机关的合作有待进一步加强。从以往几年情况看，纪委移送案件数量并不多。近两年，国家反腐败形势和力度加大，双方的协作明显增多，2011年职务犯罪案件立案6件，其中3件由纪委移送；2012年无纪委移送案件；2013年立案11件其中5件由纪委移送，这5件农机销售领域的贿赂案件，虽然案值都不大，但移送起诉法院后都做了有罪判决。今年截至10月底共立案17件，其中10件由纪委移送我院。2013年初我师检察机关和六师纪委、监察局联合制定了《六师纪检监察机关与检察机关在反腐败工作中加强协作配合暂行办法》，办法出台后，案件移送数量较往年有所提升。2014年是近几年来，移送案件最多的一年，比之前2—3年的总和还要多，单从数据来看发展不均衡。虽然纪检监察机关已制定了《纪检监察机关与法院、检察院、公安机关相互移送党员干部违法违纪案件实施细则》，但细则落实的并不理想，没有建立相应的第三方来督促符合条件的案件是否移送的机制。
从全国的情况看，这项工作发展的也不平衡，从中纪委十八届三次全会的工作报告上看，2013年，全国纪检监察机关给予党政纪处分人员18.2万人，其中，涉嫌犯罪移送司法机关处理9600多人。这组数据表明，每20个被处理人员中，只有1名移送司法机关处理。当然，被党政纪处理的人员中，不都是因经济问题，还有违反政治纪律、工作纪律等其他案件，同时，有的案件也不构成犯罪。但在当前情况下，被处理的人员中，八成以上都因经济问题被处理，并且很大一部分已达到刑事处罚标准。而从这20︰1的比例看，双方还有进一步沟通的空间。
三、协作配合的表现形式及其完善
（一）协作配合的表现形式
1、联系例会制度。这一制度主要是指纪检监察部门同检察机关定期召开联合工作会议。例会的主要任务是通报各自反腐败斗争工作情况、交流信息、分析在反腐败斗争中遇到的新情况新问题、制定反腐对策等等。联系例会制度加强了纪检监察机关同检察机关之间的交流与沟通，有利于组成合力更好地打击腐败犯罪。
2、案件线索通报与移送制度。纪检监察部门在获得案件线索之后对案件进行审查，如果认为已经触犯了《刑法》需追究刑事责任的，则将案件及其相应的举报材料移送给相应的检察机关。检察机关在侦查案件时认为需要对当事人进行党纪、政纪处分时，也应对纪检监察部门进行通报。但是在我国就目前而言，前者所占的比例更大，纪检监察部门的移送甚至成为了检察机关反腐败案件的主要来源。
3、联合办案制度。所谓联合办案是指在查处涉及党纪、政纪、法纪交叉的大案要案中，纪检监察机关和检察机关相互配合，对案件进行联合调查。这一制度为中央纪委所确立，然而由于涉及到“两规”、“两指”等纪律性措施的滥用、纪检机关职责的违背、法定侦查权的突破以及实践中造成的结果等等问题，从而导致这一制度受到了诸多的批判。

（二）协作配合的完善办法
1、完善案件线索、信息资源共享机制
现阶段，纪检监察机关的案件线索、信息资源要比检察机关多，他们的线索来源渠道非常广泛，有上级纪委交办的，有人民群众直接举报的，有信访部门移送的，还有党委政府交办的，同时，财务、审计、工商、税务等执法部门在工作中发现的一些违法违纪问题，一般也转到了纪检监察机关。与纪检监察机关相比，检察机关的线索来源渠道就很少，其中，有可查价值的就更少。由于线索数量不均衡，往往出现，纪委有案无人办，检察机关有人无案办的尴尬局面。因此，双方要建立完善定期信息资源分析会商制度，将有可查价值的线索及时筛选出来，统一分配使用，共享资源信息，提高办案速度和打击效果。
2、建立案件的依法移交制度
检察机关立案侦查的案件，如果不构成犯罪，需要给予党政纪处理的，要及时移交纪检监察机关处理。对纪检监察机关立案查处的案件，如果构成犯罪，也要按照有关规定，及时移送司法机关处理，不能压案不报。在这方面，过去双方由于沟通的较少，对一些案件客观上存在不同看法，也影响了正常的移交程序。今后，双方要加强沟通，提高认识，确保移交程序畅通，使依法应该得到惩处的犯罪分子，得到应有的惩处，确保国家法律的统一正确实施。
3、建立办案力量共享平台
现行的反腐败领导体制是：党委领导，纪委牵头，各职能部门参与。检察机关作为反腐败工作中的职能部门，要主动接受党委的领导和纪委的组织指挥，在反腐败斗争中起到自己的作用。建立办案力量共享机制，既可以从人力数量上解决有时人手紧张，拉不开栓的问题，同时还可以发挥不同部门办案人员的各人所长。实际工作中，纪检监察机关有很多经验丰富的老同志，他们长期从事政策研究和一线办案实践，政策水平和办案经验都很丰富。通过办案力量共享机制，我们可以从他们那里学到很多有价值的实践经验，有利于提高我们的政策水平和办案水平。同时，我们对法律要件的准确理解，对案件性质的精确分析，也可以供纪检工作者参考借鉴。纪委在反腐败工作中的特殊角色和作用，还可以为案件办理协调抽调诸如审计、财务、税务、刑侦方面的专业人才参与办案，这些都会大大加快办案的速度和案件质量。
四、进一步完善与纪检监察机关的协作配合
（一）明确各自性质与职责的区分
正确处理纪检监察机关同检察机关的关系首先应当明确各自的职责范围，只有这样才能避免二者职责的混淆，出现一方过度依赖另一方或者突破法律规范违背各自职责的行为。在性质上，纪检监察机关是担负维护党的纪律，实现党内监督重任的专门机关；行政监察机关是行政机关内部行使监察职能的机关，他们负责的是党员政府工作人员违反党纪政纪行为的监督与查处，并不以查处违法犯罪为目的；而检察机关则是法律监督机关，专门负责职务犯罪行为的追究。因此，二者在性质与职责上均存在显著的差异，这一差异也应当作为处理二者关系的界限而为我们所遵守，即使是双方的合作也应当是在各自的职责范围之内，避免纪检监察机关工作的过多干预，明确各自的分工，保持检察机关的独立性，纪检监察同检察机关在具体工作上的配合纪检监察机关同检察机关在明确区分各自职责的同时还应当充分利用各自的优势，在具体工作中进行合作具体来说，这种合作应当表现为纪检监察机关将案件线索交给检察机关，而检察机关则利用自己专业性强，侦查手段完备的优势来侦破案件。纪检监察机关负责党风以及行政纪律维护，更易于掌握国家工作人员贪污腐败案件的线索，而与之相较，检察机关侦查立案的比例较少。另一方面，检察机关作为法律监督机关则拥有工作人员中法律专业背景的比例更高，专业性更强的优势，能更好地侦破腐败案件。同时，作为专门的法律监督机关，检察机关拥有拘留、搜查、冻结等更加完善规范的侦查手段，因此在具体工作中应当加强两者在案件线索上的交流，促进纪检监察机关向检察机关进行案件线索的移送。与此同时，强化检察机关在办理案件结束后向纪检监察部门进行信息反馈，促进纪检监察机关对反腐败工作的分析与总结，充分发挥双方的优势并实现彼此的互补。
（二）充分利用和发挥各自办案规则的优势，分工协作，密切合作，形成合力。
纪检监察机关办案规则中的“两规”、“两指”（即：在规定的时间，在指定的地点，必须回答与案件有关的问题），在查办腐败案件中的作用很大，实践证明，它是突破很多大要案，打垮腐败分子心理防线的有力武器。但这一规定，国家并未赋予检察机关。检察机关办案，虽然国家法律赋予了更强有力的强制措施，但适用这些措施，国家是有明确条件和程序限制的，不符合适用条件，不按照规定程序，是无权适用的。在不符合监视居住、拘留、逮捕条件的情况下，检察机关限制被查对象人身自由的时间，严格规定在12个小时以内，不得以连续传唤等非法手段变相限制他人人身自由。2013年1月1日实施的新刑事诉讼法更是进一步规范了查案的程序。如：刑事诉讼法第2条规定的尊重和保障人权，117条规定的传唤、拘传持续的时间不得超过十二小时，案情特别重大、复杂，不得超过二十四小时；这些规定旨在加强对嫌疑人的人权保护，要求在传唤嫌疑人后短时间内必需突破案件，12小时至多24小时，要么对嫌疑人立案侦查，采取强制措施，要么立即放人，以利于对嫌疑人人权的保障，这对案件的办理提出了更高的要求。因此，探索如何进一步完善检察机关与纪检监察机关在查办案件上相互配合、相互分工、相互协作，共同有效打击腐败犯罪，便现实地摆在了我们的面前。
（三）纪检监察机关与检察机关办案证据的衔接
在查处腐败案件中，因纪检监察机关和检察机关的地位、作用、职能、分工和权限范围不同，且查处案件中适用的依据不同，以至于在办案理念、查处机制以及程序要求方面也不同。尽管这些问题与主观认识因素有关，如对案件性质的认识不同以及对案件定性的差异，但在证据问题上却存在许多共通性，只要收集的证据客观属实。无论在证实违纪违法还是证实犯罪方面均具有证明案件事实的证据效力，是纪检监察机关与检察机关办案都不可或缺的材料。纪检监察机关查办案件是依据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》以及《行政监察法》规定的程序进行的，上述条例和行政法规对收集证据的规格、程序等要求与刑事诉讼法不尽一致，如果纪检监察机关收集的证据按照或者符合刑事诉讼法的要求，在作为证据使用上固然没有任何问题，但要求纪检监察机关在办理案件中按照刑事诉讼法的要求收集证据不仅不符合其职能，而且还存在收集证据依据错位的问题。2012年，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》在一定程度上消除了这一困惑。该解释第65条规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用；经法庭查证属实。且收集程序符合有关法律、行政法规规定的，可以作为定案的根据。“从此条规定可以看出，纪检监察机关在查办案件过程中只要依照其查办案件的程序收集的证据就可以作为刑事证据使用，无需依照刑事诉讼法的规定予以审查判断。也就是说，纪检监察机关移送的证据只要符合其办案的程序就达到了刑事诉讼证据的规格。
反腐倡廉是一项长期而艰巨的任务，在这过程中既需要纪检监察机关发挥宏观指挥组织协调各方形成反腐合力打击腐败，也需要纪检监察机关与检察机关分工负责，明确各自职责，从而正确处理好二者之间的关系只有这样，才能实现我国反腐败体系的良好运行，更有效地打击贪污贿赂犯罪，为我国经济建设社会建设保驾护航！