中国的反制“三件套”

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2021年3月，《全国人民代表大会常务委员会工作报告》提出，“今后一年的主要任务”要围绕反制裁、反干涉、反制长臂管辖，充实应对挑战、防范风险的法律“工具箱”。2021年6月，《反外国制裁法》颁布施行。该法共十六条，言简意赅，为中国应对外国制裁提供了有力的法治保障，充分体现了我国反制法律体系构建迈出了重要一步。

截止目前，立法层面，我国已经形成了反制“三件套”，《反外国制裁法》、《阻断办法》、《不可靠实体清单》；实践层面，针对一些危害我国国家主权、安全、发展利益的行为，如鼓吹、煽动、资助台独、疆独、藏独、港独等，2019年至2022年8月期间，我国政府先后19次宣布对美国、中国台湾、英国及欧盟的有关人员和实体进行制裁，尤其是2020、2021期间共发布了15次（见下图）。制裁措施从模糊到具体，制裁级别不断上升，制裁力度不断加大。

图:我国发布的反制与制裁次数

一、《反外国制裁法》

《反外国制裁法》的适用范围是“外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施”（第三条）。执行机制包括三种：

一是列入反制清单。国务院有关部门可以决定将直接或者间接参与制定、决定、实施歧视性限制措施的个人、组织列入反制清单。

二是进行全面反制。国务院有关部门还可以决定对于列入反制清单的当事方的关系方采取相关反制措施。相关当事方包括： 1、列入反制清单个人的配偶和直系亲属； 2、列入反制清单组织的高级管理人员或者实际控制人； 3、由列入反制清单个人担任高级管理人员的组织； 4、由列入反制清单个人和组织实际控制或者参与设立、运营的组织。

三是采取阻断措施。任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。

反制措施简要归纳为三方面，签证限制、冻结资产、限制交易（全文可以参考法条原文）。

合规难点：实务视角

1、被采取反制措施主体的识别

从实操层面看，对已被列入反制清单的个人和组织，停止或拒绝与其进行交易和合作比较容易实现; 但对于没有被列入清单的关联方，如被列个人的配偶和直系亲属、任职高管的组织；被列组织的高管或实际控制人；或由被列个人和组织控制或参与设立、运营的组织则存在识别和认定上的难点。虽然外国推动方一旦被列入反制清单，其关系方并不自动地受到制裁，政府存在一定的自由裁量权和不确定性，但对于金融机构而言则势必要投入更多的合规资源。

根据相关反洗钱法律法规，需要识别近亲属的主体包括外国政要、国际组织高级管理人员，而对一般的客户、经销商、供应商或中介等合作主体则会基于自身情况实施一定的尽调措施，但这未必能完全识别其合作对象的上述关联人员。如果正常的尽调流程不足以发现交易对象属于上述主体，金融机构是否负有严格责任还有待明确。

2、反制措施及对企业配合执行的要求

企业在配合执行“查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产”时会面临是等待行政决定还是主动实施的问题。

一方面，《反洗钱法》规定，金融机构对有洗钱嫌疑的交易实施冻结之前，应该事先得到国务院反洗钱行政主管部门负责人批准。

另一方面，《反恐怖主义法》要求金融机构立即冻结恐怖组织的人员资金或其他资产；并在实施资产冻结后，履行对行政部门的报告义务。那么对于涉及反制清单上主体的资产，金融机构执行时是否需要有权机关的明确通知，需要后续加以明确。

3、待明确执行或协助执行的标准

比如在合同中列明遵守他国限制性规定，或者在歧视性限制措施实施后，交易方以其他理由（默示遵守）中止交易，甚至是基于他国歧视性限制措施进行合规筛查与尽调的行为，这些是否构成执行或协助执行？一个很简单的例子就是如果金融机构在名单筛查系统对单边制裁名单进行了扫描并采取了一定的管控措施，比如调高风险等级，是否属于“执行或协助执行？

此外，对于“制裁规避行为”，如果反制清单主体为最终用户，境内主体处在明知/应知或者不知情的情况下与其发生了交易是否违法？境外咨询机构为规避反制提供服务或律所为被制裁主体提供法律服务是否违法？

二、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》

据BIS官网数据，现有近400家中国实体被纳入美国出口管制“黑名单”——实体清单，不当域外适用的外国法律与举措，对中国企业的正常经贸交往造成了不利影响。为了维护我国的经济和安全利益，2021年1月9日，商务部发布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（下称“《阻断办法》”）。

1、阻断办法适用范围

《阻断办法》对违反国际法和国际关系基本准则的外国“次级制裁”进行了阻断（见下图表1）。

图:《阻断办法》适用范围示例

2、阻断办法适用流程

《阻断办法》建立了一个由商务部牵头、国家发展和改革委员会等其他机构参与的跨部门机制，工作机制将评估某项外国法律的域外适用是否不当，并将发布禁令以限制其适用，企业也需要履行相关的报告义务，

三、《不可靠实体清单规定》

2020年9月19日，商务部颁布了《不可靠实体清单规定》（下称“《规定》”），将对中国国家主权、安全、发展利益造成危害、对中国企业、其他组织或者个人合法权益造成损害、违反国际通行经贸规则的外国实体纳入清单。被列清单实体可能受到的限制包括：

1. 限制或者禁止其从事与中国有关的进出口活动；

2. 限制或者禁止其在中国境内投资；

3. 限制或者禁止其相关人员、交通运输工具等入境；

4. 限制或者取消其相关人员在中国境内工作许可、停留或者居留资格；

5. 根据情节轻重给予相应数额的罚款。

此外，《规定》还建立了豁免机制，“有关外国实体被限制或者禁止从事与中国有关的进出口活动，中国企业、其他组织或者个人在特殊情况下确需与该外国实体进行交易的，应当向工作机制办公室提出申请，经同意可以与该外国实体进行相应的交易”。

四、结语

我国反制法律法规“三件套”的颁布标志着我国反制裁法律体系的完善，对于金融机构等私营部门而言，必须严格落地遵守反外国制裁法等相关法律法规的要求，摆正政治站位。过去，机构更多关注的是“长臂管辖”等境外制裁风险防范；未来，需要将我国的反制合规放到同等高度。

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