论述美国成为世界新闻传播强国的原因

Question

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Answer 1

　　传播产业是一种较为特殊的产业。美国的传播产业政策经历了一个由管制到放松管制的变革过程。最近二十年来，在信息革命、全球化及本国传播产业不断成长壮大等多种因素的刺激下，美国政府采取了放松管制的手段，来促进国内竞争、提高全球竞争力、拓展21世纪的美国国家利益。

　　1998年5月，美国司法部和20个州(南卡罗莱纳州后来退出)联合提出诉讼，控告微软公司违反美国的反垄断法。在这场法律斗争尚未了结之时，另一震惊全球的巨型企业合并事件又在美国发生。2000年1月，新兴的网络公司美国在线(AOL)和老牌的传播公司时代华纳宣布合并，合并后的公司资产将达到3500亿美元。对于如此巨大的新企业在未来的市场中是否会形成新的垄断，全球网络及媒体行业忧虑重重，然而美国政府对这项兼并却表现出默认的态度。为何美国政府对上述两例事件采取了截然不同的姿态呢?个中原因令人深思。〔1〕如果深入分析一下事件背后的各种因果关系，我们可以发现，美国政府在传播产业政策方面出现了一些新的动向，概括起来说就是——放松管制，以维持和扩展全球化时代的美国国家利益。

　　美国传播产业政策的理论基石

　　美国传媒产业政策的制订、实施和调整，其依据主要有四个方面：意见市场理论(the Marketplace of Ideas Metaphor)、多样化原则(the Diversity Principle)、本地主义(Localism)原则和普遍服务(Universal Service)原则等。〔2〕

　　“意见市场”是传播管制的基础性概念之一。〔3〕英美法律界、学术界和政界人士对它作了广泛而深刻的分析，这些分析大致包括两方面：民主理论的和经济理论的。理论方法上的差异直接影响着不同的政策目标。例如，对意见市场的经济理论的解释强调效率、消费者满意和竞争，而民主理论的解释则强调公众知识、信息充分的决策和有效的自治。在有关的争论中，经济理论的解释似乎更反对政府对传媒产业的管制，而民主理论的解释则呼吁这些管制。这说明不同的解释可能导致不同的决策。尽管一些研究表明，决策者们对意见市场理论的解释与他们的管制决策之间并不存在显著的相关性。但是在这一理论的演讲过程中，它的经济理论层面却逐渐凸显起来。

　　意见市场概念最早可追溯到17世纪约翰·弥尔顿的著作。在这一时期它的主要内涵是：真理可经由意见的自由交换而达到，自我表现和自由思考的个人权利是十分重要的。但弥尔顿没有特别使用过“市场”这一术语。后来，意见市场概念逐渐发展为公民权利和有效民主的一种表达形式。其中起了推动作用的关键人物是约翰·密尔(一译穆勒)。1948年，美国哲学家亚历山大·米科尔约翰在《言论自由及其与自治的关系》一书中讨论了不加限制的信息流动是自治社会的基础。以上这些对意见市场理论的解释在美国法院的决策中也反映了出来。例如在1945年的“美联社对合众国”案中，代表多数意见的布莱克大法官在最高法院的裁决中写道，第一修正案“倚赖于这样的假设，即来自不同的和敌对的渠道的信息的尽可能最广泛的传布是公共福利的基础，自由的报刊是自由社会的前提”。

　　意见市场隐喻的经济层面涵义是由霍姆斯大法官对1919年“亚伯拉姆对合众国”案的法庭判决的著名的异议中第一次提出来的，霍姆斯断言“所欲求的最终的利益可经由意见的自由贸易更好地达到——真理的最佳的试金石是让思想的力量在市场上的竞争中来获得对它的认同”。在这里，霍姆斯使用了“市场”的字眼，暗示了高效的无障碍的经济交换与信息充分的决策之间的因果关系。不过，霍姆斯本人没能做到像道格拉斯大法官在1953年那样清楚地表达和布雷南大法官在1965年那样频繁地使用“意见市场”这一概念。布雷南在一次判决中写道，“如果只有卖方而没有买方，这将是一个荒芜的意见市场。”因而在20世纪60年代中期市场隐喻已经成为对美国宪法第一修正案的一个精确的描述。同时这也为对这一概念的更为严密的新古典经济分析打开了大门，罗纳德·科斯、布鲁斯·欧文等人都在字面意义上使用“市场”一词，即认为存在一个买卖信息、娱乐和知识产品的市场，按照供求规律进行交换；任何内容或意见，只要存在足够的消费者使之有利可图，就会有供给。1982年，美国联邦通讯委员会(FCC)主席马克·富勒也提出，意见市场应当像其他任何产品市场一样对待，管制者的指导原则应当是促进竞争和使消费者福利最大化。意见市场隐喻的这种解释与传播产业依据于流行的新古典假设的广泛的放松管制(deregulation)是一致的。

　　当然，意见市场的这两层涵义也可以结合起来，追逐意见市场的经济解释所内含的目标也是达致其民主理论解释的目标的最佳途径。因为竞争和消费者满意的最大化不可避免地会导致一个信息充分的市民社会和一个运作良好的民主社会。但是，经济和民主现实之间的互动并不处于意见市场的经济解释的最终政策目标的中心地位，它们仍然是有区别的。1974年以来的趋势表明，FCC这个担负着独特管理责任的政府部门，越来越倾向于把自己看作是一个传统的经济管理机构，因而它增加了对效率、竞争和消费者满意的注意度，同样它也愈加发现放松管制是实现这些目标的最好方法。这也说明，FCC处在机构转型中，长期以来它所强调的传播业的独特的社会和政治影响已不再是它考虑的焦点。

　　多样化原则也是主导美国媒介系统和传播政策目标演变的一个基本原则。事实上它可以看作是意见市场这一宽泛的原则的中心组成部分。意见市场隐喻为大多数多样化政策的正当性提供了理论支持，同样地，多样化原则与竞争一道被视为一个有效运转的意见市场的关键成分。对多样化原则作为政策目标的重视还直接来源于前述的美国宪法第一修正案所强调的对“来自不同的和敌对的渠道的信息的尽可能最广泛的传布”的传统。

　　多样化原则不是理论标准而更主要的是一个经验性的可评估的框架，它包括多个组成部分，见图1。图1还显示，来源的多样化可以导致内容的多样化。FCC在很多情况下都通过使所有权多样化来实现内容多样化的目标。而暴露多样化则是从受众接收来考虑的，水平的暴露多样化与受众群体的细分有关，垂直的暴露多样化与受众个体的历时性变化有关。在美国，多样化原则优先体现在电子媒介方面，例如所有权规则和公正条款等。当然它也一样可以应用于印刷、音乐等媒介产业。

　　来源多样化 —— 内容多样化 —— 暴露多样化

　　1. 所有权 1. 节目形态 1. 水平的

　　a. 节目制作 2. 人口统计2. 垂直的

　　b. 节目播出 3. 意见/观点

　　2. 劳动力

　　图1多样化原则的组成部分、子部分及相互关系

　　多样化原则不同于多样性(variety)，后者是指大量的可获得的频道或内容选择，它的侧重点既包括选择的数量，也包括这些选择按照内容或所有权特征的差异。可见多样性和多样化原则是相关的，但是多样性不能涵盖多样化原则的所有内容。

　　本地主义原则起源于无线电视的发展。20世纪40年代，美国无线电视呈现出区域分布的地方化和节目形态的多样化，同时收看人数也越来越多，但一些偏远地区的居民仍然无法接收到电视信号，因此FCC在当时设置了一套纲领，旨在希望每个社区至少应有一家电视台，这一规定就是所谓的本地主义。

　　普遍服务原则基于信息的平等权这样的民主政治概念，其目标是要使所有的美国人，包括居住在乡下及高成本地区的，都能享受先进的电信与信息服务。农村地区得到的服务，必须“适度地比得上”城市。中小学校与医院、图书馆等公共机构，都必须配备先进的电信服务。为此FCC规定，市场垄断者必须提供普遍服务，市场上的所有竞争者亦均应对普遍服务有所贡献。

　　从管制到放松管制：一部产业政策演进史

　　在传播产业中，广播电视一直被管制着。不管政府控制的程度和形态上有多大差异，人们普遍认同需要对这种媒介进行一些限制。美国的广播电视实行的是许可制模式，以依赖广告支持为特征，政府在节目决策中扮演着一个有限的角色，节目选择主要通过市场因素，即受众的注意度来确定。因而，视听率之外的其他大多数因素，除非是消极的、为本产业所不容的，都可以忽略。值得注意的是，电视业的正在迅猛发展中的全球化是许可制商业模式在世界大多数地方不断运用的直接结果。

　　广播电视需要政府管制的理由有三：技术需要、经济竞争和社会影响。在技术上，频道的分配、台站数量的控制和技术标准的设立需要政府的介入。在经济方面，资本主义制度赞同政府为平衡竞争各方的利益进行适当的管理。美国联邦政府在反托拉斯法的支持下，通过FCC以限制一个公司所能拥有的台站数目，限制一个公司在一个特殊的市场上的台站数目，以及限制对电视台站与其他媒介如电台、报纸、有限系统等的交叉所有权等手段，促进所有权的多样化和媒介之间的竞争。最后，由于电视的巨大的社会效果，政府也试图影响节目规划。在美国式的许可制系统中，政府不会要求播放某一个节目，但可以鼓励播放某一类型的节目，如儿童教育节目，也可以原则上要求节目工作服务于“公共利益、便利性或必要性”。相应地，台站有权使用频道获得持续的、有时甚至是高额的利润。

　　在美国，广播电视业在联邦政府一级长期受到严格的管制，而且FCC的规则制定、国会的立法、总统的影响、联邦法院的判决等都从一开始就在塑造这个产业。虽然赢利动机可能发动了商业广播竞争的引擎，但是联邦政府已经为这种竞争建立了基础性规则，在很大程度上决定着竞争者的数目和权力。此外，有组织的公众、分散的受众和选民、行业性机构等都对广播电视产业发展产生了不同程度的影响。所以公共政策必须考虑科技的变化、消费者的爱好、经营者的业务状况，以及与意见市场有关的各方面纷纷施加影响的政治现实，平衡各方利益。

　　美国广播电视管制的法律基础是在广播的“黄金时代”奠定的。虽然经常修修补补，《1934年传播法》迄今为止仍然提供了管制无线电视、无线广播和电信业的基本框架，其中管制广播电视的部分还可追溯到《1927年广播法》。里程碑式的《1996年电信法》给广播、有线电视和电话的管制带来了巨大的变化，但是《1934年传播法》的基础部分丝毫无损。《1934年传播法》的关键性内容是：无线电波的公共所有权、FCC的任命和组成、FCC根据公共利益颁发广播执照的权力、规则制定和上诉的程序、禁止事前审查，以及涉及到在大选期间台站使用的管理的315条款等。

　　在历史上，FCC成功地证明了对广播台站所有权的限制有助于增进公共利益，因为这些限制能够推动所有权的多样化和更有力的竞争。由于频道的更大稀缺性，FCC对电视台的限制比对电台更严格。20世纪30—40年代，美国存在4个全国性电视网：CBS、NBC Red、NBC Blue和DuMont Television。NBC红网与蓝网同属于美国无线电公司(RCA)。根据1941年的连锁广播规则，FCC迫使RCA出售它的两个网络中的一个，于是，实力较弱的NBC蓝网于1943年转手，重组为ABC。1955年，DuMont撤出了电视网的经营，一些原附属于它的重要电视台为ABC所吸纳。ABC逐步取得了与CBS、NBC相抗衡的能力，形成了三分天下的格局。

　　总体看来，美国政府对广播电视所使用的稀缺的频道频率资源的管理很少引起争议，但是联邦政府在促进竞争和负责任的广播方面的角色则总是受到挑剔并处于不断的变迁中。自卡特政府发起了放松管制运动并为里根和布什政府所大力推进之后，联邦政府逐步相信竞争有助于制作出公众最喜欢的节目，从而能最好地服务于公共利益。因而，它的注意力也就集中在减少管制，特别是那些被认为是阻碍竞争的管制方面。

　　最近二十年来，美国的广播管制哲学呈现出一个清晰的深思熟虑的转换的轨迹。FCC不再推行对节目的总体上的和特别的控制，而是简明地采纳了一个“放松管制”的政策，推动追逐利润的公司之间的竞争，使之成为节目决策的决定因素。为了大力支持放松管制，对广播台站在公共利益方面的要求，已经等同于播送流行的，因而也是在商业上成功的节目。

　　放松管制的表现之一，是所有权规则的变化。

　　根据《1996年电信法》，在全国性市场上，个人、公司、社团可拥有的无线电视台的数目，其累计收视率不得超过全美国电视用户的35%。以前则限制在全美国电视用户的25%和最多12家电视台，1985年之前更限制在最多7家电视台。

　　《1996年电信法》还废除了长期存在的广播电视网对有线电视系统的交叉所有权的限制。它同较早的国会立法一道，消除了对电话公司进入有限电视市场的限制。

　　为了避免所有权的高度集中，全国性的所有权的限制也许是必须的，但是在地方性市场上，限制则是基本的，即在每个市场只能拥有一家台站。因为大多数美国地方市场有5家或更少的电视台，如果在一个市场上可以拥有超过一家的电视台，肯定不利于竞争。

　　此外，报纸/广播交叉所有权规仍限制电视台的所有者在同一市场购买报纸，因为地方报纸常常是广告份额的最大竞争者。当然这种限制更主要地不是为了促进社区舆论的多样化，而是为了减少价格固定的可能性。这一规则直到1975年才确立，这时报社已在许多市场上建立了电视台，但在此以后的报纸/广播合并一律不被许可。默多克在发起Fox电视网之前购买了5家电视台，结果在两个他同时拥有报纸和电视台的市场上，被迫出售其中之一，他选择了出售《纽约邮报》和波士顿电视台。只不过后来默多克因FCC的弃权(不行使权力)而重新购回了《纽约邮报》，以免这份报纸倒闭。

　　最后，《1996年电信法》也取消了长期存在的对同一市场上电视台和电台进行新的合并的禁令。它同样也许可广播台站拥有有线系统，但不能与台站在同一市场上。

　　放松管制的原因之一，是为了开放竞争。

　　从传统的角度来看，受管制的载体不得在未受管制的市场内竞争，以免它们滥用其受管制的业务所享有的垄断地位。过去禁止电话公司跨媒介经营有线电视系统，其主旨即是使有线电视能作为一个独立产业发展，避免电话公司无限膨胀，终至垄断所有进出用户终端的各种通信业务。但是用政策来保持某一产业，使其免受另一产业的竞争，并且创造条件，鼓励效率高、敢创新的公司进入市场，这还只是中期目标。有效的竞争政策的终极目标，乃是为消费者创造福利。过去为规范个别产业而设置的旧架构，虽然仍有其存在的价值，到了这些产业，如电视、电信、电脑等进行汇流的时候，旧构架却可能成为向自由竞争转换进程中的绊脚石。

　　近几年来，美国国会试图将管制降到最低程度，以消除阻碍自由竞争的障碍，重组传播通信产业，给意欲进入某一市场的商家提供公平的机遇，使其参与竞争。1992年，国会曾尝试取消保护有线电视的一些法规。1994年，国会试图废止跨媒介经营的法规限制。而赋予电话公司在其营业区内销售视频节目的权力，则是通过1996年电信改革法案的主要动力。《1996年电信法》允许电话公司在其营业区内，选择多项视频服务。电话公司既可以选择经营无线通信，也可以选择经营公共载体(Common Carrier)，还可以申请有线电视经营特许，或经营开放式视频系统(OVS， Open Video System)。这些选择，尤其是OVS，有助于打开通向多样化的大门。

　　根据这部电信法，有线电视系统无须申请特许，就可以运营电话业务。但电话公司和有线电视系统，在其各自的营业区内，相互之间的投资额不得超过一家公司的10%。维持一些管制规则也是为了防止垄断，促进竞争。例如保持有线网络对所有信息供应者开放的方法之一，就是限制垂直整合。《1992年有线电视法》及FCC依此法制定的实施细则，都规定有线电视系统持频道股份不得超过40%。

　　FCC对电视网的控制以前也较为严格。在1941年的连锁广播规则中，FCC禁止台/网合约强迫附属台站传送任何指定节目，这一条至今仍然有效。70年代，FCC还通过实施黄金时间接近规则(PTAR)和网络财务与辛迪加规则(the Fin?Syn Rules)限制网络的权力。前者规定在黄金时间，网营台和网属台要拿出半个小时播送非网络节目，后者限制网络拥有自己的节目及参与美国的节目辛迪加。这些规则促进了独立制作公司的发展，保护了好莱坞这样的节目制作簇群的繁荣。1995年，FCC认为已不再需要它们来促进节目竞争，这两个规则均被废止，随之也导致了媒介业大量水平和垂直整合的复兴。

　　放松管制的后果之一，是兼并浪潮的再度兴起。

　　过去，竞争主要局限在三大电视网、附属台及一小部分独立台之间。20世纪80年代，当有线电视和独立广播电视台迅速增长时，FCC认为竞争的增加已经减少了对限制的需求。1985年，对台站所有权数目的放宽带来了台站买卖的大量增加。在两年之内，三大电视网或者更新了所有权(Capital Cities/ABC、NBC)，或者更新了领导权(CBS)。而网络或台站交易价格的攀升也带来了对削减成本和增加利润的巨大压力，结果虽然收视率在下降，广告费率却在上升，人员也在大量裁减。

　　《1996年电信法》导致了相似的结果。由于预期法律可获得通过，两大电视网被兼并(ABC/Disney、CBS/Westinghouse)，媒介巨人时代华纳则与特纳广播系统合并。法律通过后，台站交易再度活跃起来，价格也急剧攀高。在资本主义制度下，如果假以机会，大企业常常会变得更大，形成“马太效应”，电视业也不例外。

　　信息革命、全球化与世纪的美国国家利益美国传播产业政策从管制走向放松管制，实质上有力地因应了美国传播产业的成长。管制，是为了扶持相关产业；放松管制，是为了在产业发展已达到一定的规模的时候，开放竞争，实现种种经济、政治目标，并提高美国传播产业在全球的竞争力。

　　当前，美国的国家传播政策目标，是建立有效的、普遍的、为所有的人所共用的“国家信息基础结构”(NII)，使之有更可靠的系统服务，并保护隐私权和著作权，促进政府的信息传播，以及确保美国在国际上的利益。在全部传播政策中，虽然没有明言要重建美国的世界领导地位，但这却是美国政府的明确目标。电讯传播领域的领导、统帅地位，不仅使美国经济处于竞争优势，保持其竞争力，而且巩固了美国工业，使之在国际电信市场稳居龙头地位。美国自从丧失了机器制造业的国际领导地位以后，就一直在孜孜寻求另一个经济制高领域。在信息时代，美国已经在很大程度上掌握了主导权。

　　为了确保和加速这些目标的实现，美国传播产业政策在不断地进行调整。因此其对于各种超大规模的传播企业的垄断性质的界定，就表现出了相当大的灵活性。1890年的《谢尔曼反托拉斯法》和1914年的《克莱顿法》，明确禁止操纵市场结构、价格歧视、搭配销售等垄断行为。虽然以放松管制为特征的《1996年电信法》并未干扰司法部的反托拉斯法的权限。根据惯例，各传播通信产业，或者因为具有公共载体地位，或是持受管制执照、特许经营者，豁免了大部分反托拉斯法的规定。

　　事实上，对垄断市场和竞争市场效率的评判，无论在理论上还是在实践中都是很难把握的问题，而这正好为政府实施适当的干预提供了相当大的空间。从理论上说，尽管有很多人认为在规范的西方经济学中已经解决了完全垄断和完全竞争市场的效率评判问题，然而由于西方微观经济学中关于完全竞争市场的假设前提与现实市场状况相去甚远，因此在西方学术界也有不少人认为，垄断代替竞争并不一定意味着效率的损失。在实际生活中，对垄断企业的界定无论在法律上还是在经济学上也都存在分歧。仅从经济学意义上来看，是否形成市场垄断的依据主要是两个方面，其一是企业的市场占有份额，其二是进入市场的自由程度。然而，这两方面在实际生活中都很难明确界定。企业的市场份额大小取决于市场划分的标准和市场范围，市场划分得越细，市场范围越小，企业垄断的可能程度就越大。例如，一个企业在广播电视市场中占有的份额可能并不大，但有可能它在卫星直播电视市场中占有相当大的份额。又如，一张报纸在某一地区可能占有很大的市场份额，但在一国同类市场中份额就会相对下降，在全球市场中的份额可能低得微不足道。由此可见，市场效率不是一个静态的和封闭的概念，在竞争和垄断之间存在着一定的模糊地带。特别是在高新技术突飞猛进和经济全球化大潮席卷全球的今天，政府可以从整体经济发展战略和全球竞争战略出发，动态地考察市场效率问题，从而有选择地、灵活地实施反垄断法，达到既维持一定的市场秩序有引导企业决胜于全球竞争的目的。

　　从这个角度出发，也就不难理解美国政府对微软和美国在线—时代华纳的不同态度。微软已垄断了全球个人电脑软件市场90%以上的份额，确立了全球竞争优势，即使它被肢解，它已占据的全球市场份额也只是在美国企业之间进行重新分配，从而无损于美国在全球软件行业的垄断地位。在这一点上美国对待电信业的态度与此有几分相似。从亚历山大·贝尔于1876年发明电话并取得专利权开始了17年的垄断至今，电信服务已有120多年的历史。美国电话电报公司(AT&T)在20世纪上半叶确立了自己在市场上的支配性地位，也一直承受着要求其解体的压力。1956年，美国政府要求AT&T不得进入新型电子计算机与信息服务市场。1984年，AT&T与政府部门签署了新的协议案，正式瓦解。根据协议案的内容，AT&T从7家区域贝尔电话公司中分离出来，拥有了长途电话的经营权，并且可以自由地进入新的服务市场。而那些分散在各地区的区域电话公司则继续受到各种法规的限制，其中包括继续奉行限制提供信息服务的长期政策。这些政策同样不影响美国倡导的国际电信产业自由化和AT&T及贝尔区域运作公司等在世界各地的分散经营。

　　而AOL—时代华纳的情况则有所不同。虽然美国舆论对AOL与时代华纳的购并并未满堂喝彩。有的参议员指出，这类公司的过分集中将妨碍竞争，美国消费者联盟也持不赞成态度。但是对这种垂直整合的宽容是为了确保美国在全球范围内的在线服务和内容产品市场上继续领先于欧洲和日本。例如目前全世界的电视市场可以分为四个层级。在全球性市场，美国的视听节目和全球性频道如CNN、MTV等占据了主宰地位。其他国家和非美国公司只能在区域性、全国性、地方性市场上分得一杯羹。

　　按照美国管理学家彼得·德鲁克的看法，目前的信息革命所遵循的就是18世纪工业革命的轨道，也就是15世纪印刷革命的轨道。在1450年德国的谷登堡改进了印刷术之后，立即造就了一个新的史无前例的信息技术专家阶级：印刷业巨头，就像主要的计算机和软件巨子一样广受尊崇。而到1580年左右，这种印刷商已成为普通工匠，取而代之的是现在所称的出版商。人们的注意力不再放在信息技术的“技术”上，而是放在信息技术的“信息”上。〔5〕可见美国的传播产业发展的策略是不仅在“技术”上，而且在“信息”上继续独占全球市场。至于具体采用何种手段则视情况而定。只有当一个产业在全球处于优势时，它才这样考虑国内市场的多样化和竞争产生的效率问题；而当该产业面临巨大的全球竞争压力时，它则更注重对外竞争的规模效应。

　　我们说，尽管美国的国家利益是一个不那么精确的概念，但是，在全球化时代，美国清楚地表明，要利用其强大的实力，维持当前的国际秩序，防止中国成为可以与其他抗衡的国家，侵蚀传统的国家主权边界，以及兜售美国的民主政治、生活方式和价值观。〔6〕在这当中，美国的影视文化等软权力资源正在变得比以往任何时候都更有影响力。美国的传播产业作为这些软权力资源的载体或内容，正在成为美国称霸世界的急先锋，到处挑战民族国家的文化安全。对此，我们应当保持清醒的认识。

　　透过本文，我们得到的简短的结论是：(1)传媒产业政策受制于一系列目标：政治的、经济的和社会文化的。(2)在美国，越来越多地运用经济杠杆，把传播产业视为一种非特殊的产业，解除垄断，放松管制，促进竞争，鼓励融合。(3)以上目的的根本在于，使美国继续保持更大的优势，形成人们不愿意看到的单极世界，形成美国传播产业在全球市场的霸权地位。(4)我们正面临一个新课题，即传播产业政策如何因应国情，又借鉴发达国家的经验，在国内促进竞争，而在国际上形成规模，并且适应全球化时代的中国国家利益。

　　作者：暨南大学新闻学系

Answer 2

因为他的对外手段，