行政执法案卷信息指的是什么

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2019年修订的《政府信息公开条例》(以下简称新《条例》)第十六条第二款规定:“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息,可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的,从其规定。”
      此次《条例》修订,增加了执法案卷可以不予公开的规定,这是为了回应实践中对于该类申请事项缺少相应依据所做的调整。但由于目前对行政执法在实践中缺少一个明晰的概念,所以在信息公开中对于执法案卷信息的判定仍然存在一定的争议。

      行政执法案卷信息的定义
      对于行政执法案卷信息这一法律概念,现有法律规范体系中并无相应的概念进行确定,在实践中也未对其形成统一的认识。如在《山东省行政执法案卷管理办法》中规定“本办法所称行政执法案卷,是指行政执法主体对实施行政处罚、行政许可、行政强制、行政检查、行政征收征用等行政执法过程中直接形成的,反映行政执法情况、体现行政执法过程、有保存价值的各种载体、形式的行政执法文书、证据等历史记录材料进行收集、整理、归档后的卷宗,包括通过行政执法信息系统形成的行政执法电子卷宗。”这就导致对于行政执法案卷概念的内涵与外延并不明确,给实践中的政府信息公开工作的认定造成了一定困难。
      因此,对于行政执法案卷信息的研究应当首先从“行政执法”的概念入手。有的学者认为行政执法应采取广义的理解,即认为“它不是一个精确的学术概念,而是人们对广狭不一的行政活动的俗称”;而在实务界,通常将行政处罚、采取行政强制措施等行政单方性色彩较为浓厚的一类行政行为归入到“行政执法”这一概念之下。
      由于目前缺少统一的概念,对于政府信息公开中“行政执法”概念的应用,则应当以申请人所申请事项的具体描述并结合政府信息的具体表现形态予以判定。正如姜明安教授所言:“我们自己在使用“行政执法”这一概念时,也应首先明确自己使用的场合,然后再决定自己在何种意义上使用这一概念,以不至于发生逻辑混乱。”
      由于“行政执法”概念的不确定性,加之行政行为类型的复杂性,导致了实践中对于“行政执法案卷信息”认定的多样性和信息范围的扩张性。有部分学者认为“作为新《条例》不予公开事项的‘行政执法案卷信息’涉及的案卷类型显然更为广泛,既可以包括行政司法活动的行政裁决,也可能指向内部行政行为产生的案卷材料”。
      除传统意义上的行政处罚和行政强制案卷信息以外,对于行政司法活动即行政复议或行政裁决案卷信息,实践中也采取了如前述学者相同的认定思路。如在王建芬、中华人民共和国国家发展和改革委员会再审审查与审判监督行政裁定书中,法院认为:“公民、法人或者其他组织通过政府信息公开申请的方式,申请公开行政机关在履行行政职能过程中形成的行政执法案卷信息,行政机关可以不予公开。”
      本案中,王建芬向国家发改委申请公开无锡至张家港高速公路的公路用地图和江苏省土地勘测规划院制作的无锡至张家港高速公路(锡山段)勘测定界图复印件各一份,根据原审法院查明的事实,国家发改委曾在办理王建芬提起的行政复议案件中调取过上述文件,故涉案信息属行政执法案卷信息,国家发改委不予公开,并无不当。”
      综上所述,我们认为行政执法应当采取广义的理解,即包含行政处罚、行政强制和行政复议等执行法定职责的行为,并在此基础上确定行政执法案卷信息范围。而对于行政执法案卷信息的范围,我们可以参考国务院办公厅印发的《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》(国办发〔2017〕14号)的规定进行认定,即行政执法信息大致可以包括:行政执法主体、人员、职责、权限、随机抽查事项清单、依据、程序、监督方式和救济渠道等内容。
      行政执法案卷信息的性质
      正如前文所述,新《条例》将“内部事务性”“过程性信息”和“行政执法案卷信息”纳入到酌定公开信息的范围之列,其属性已经发生了根本性的改变。
      在新《条例》修订以前,实践中一般将执法案卷信息排除于《条例》所调整的政府信息之外。如在王丽与北京市烟草专卖局等信息公开二审行政判决书中,法院认为:“王丽在向西城烟草局举报北京市西城区西便门内大街79号院和85号院无烟草专卖零售许可证销售卷烟后,西城烟草局作出《关于对北京市西城区西便门内大街79号院和85号院无烟草专卖零售许可证销售卷烟的举报反馈》,王丽因对该举报答复不满,进而以信息公开的形式向西城烟草局提出信息公开申请,要求公开其办理该举报案件中涉及的执法询问笔录,现场执法检查记录仪的视频记录、照片,举报受理单等执法案卷信息以及举报案件中涉及的《烟草专卖零售许可证》申请及审批的全部文件信息。西城烟草局针对其申请内容进行了全面审查、甄别,其中执法询问笔录、执法视频记录、照片、举报处理记录及涉案的《烟草专卖零售许可证》审批的全部文件材料等,确系行政机关在办理其举报案件中所形成的执法案卷信息,西城烟草局认为上述信息不属于政府信息公开范围并无不当。”
      但对于相同的情形,在新《条例》实施后法院即对该类信息的审判思路进行了调整,如在张云峰与北京市怀柔区市场监督管理局信息公开一审行政判决书中,法院认为:“原告张云峰申请公开立案审批表、物证、证人证言、视听资料、计算机数据、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录,被告怀柔区市场监管局依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》和《北京市行政处罚案卷标准》(2016版)的相关规定,认定原告张云峰申请公开的信息为行政执法案卷信息,故制作《政府信息公开告知书》告知原告张云峰,因其申请公开的信息属于行政执法案卷信息,不予公开。被告怀柔区市场监管局作出《政府信息公开告知书》证据、依据充分,适用法律、法规正确,符合法定程序。”
      通过对于北京地区的两个裁判文书的分析,我们可以看出在新《条例》实施以后,行政执法案卷信息已经纳入到政府信息范围之列。
      行政执法案卷信息不予公开的逻辑证成
      对于行政执法案卷信息公开与否,新《条例》规定为“可以不予公开”。在新《条例》所确定的“以公开为原则,以不公开为例外”的原则之下,对于执法案卷信息的酌定不公开,显然并不符合上述原则。
      对此,我们可以参考李清林、安阳市人民政府再审审查与审判监督一案,在该案中法院认为:“具体行政执法活动中有关执法调查方法、机密信息来源、内部研究意见等敏感信息,通常不应公开,否则将有可能妨碍行政执法活动的正常进行。《政府信息公开条例》虽然没有明确将行政执法中的敏感信息规定为可以不予公开的情形,但这类信息一般都具有‘内部性’或‘非终极性’的特点,如果行政机关援引《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第二条关于‘行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息’的规定不予公开,人民法院经权衡认为不公开更有利于保证行政执法活动(包括今后的行政执法活动)正常进行的,应当予以支持。本案中,再审申请人已经获知案件的处理结论,其所申请公开的领导批示、会议纪要,处理意见等,属于行政机关内部或者行政机关之间对于案件处理的意见交换,再审被申请人不予提供并无不当,原审法院判决驳回其诉讼请求并无不妥,再审申请人的再审理由依法不能成立。”
      通过上述判决我们可以清楚的发现,由于行政执法案卷信息往往兼具“内部事务信息”和“过程性信息”的特征,故在司法实践中往往通过对其信息性质的解释实现审判逻辑的转化。正是基于此,本次《条例》修订将其与上述两类信息进行并列列举,这也具有一定的合理性。