海事如何履行防污染职责

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《中华人民共和国海洋环境保护法》规定：“国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理”。《中华人民共和国水污染防治法》规定：“各级交通部门的航政机关（现海事管理机构）是对船舶污染实施监督管理的机关”。 我国的法律授权海事机构依照有关法律的规定对船舶污染的防治实施监督管理，海事管理机构是中国防治船舶污染的唯一政府主管机关。为充分履行防治船舶污染的职责，海事管理机构建立了由安全预防、应急反应、污染损害赔偿组成的工作机制,履行其在“预防、治理、赔偿”三方面的职责。安全预防 为了防范和减少船舶操作性和事故性污染事故的发生,海事管理机构在船舶管理、船舶操作人员管理、通航环境和秩序管理等方面采取多种措施,来提高船舶安全性能、保障船舶航行安全、提高作业人员操作技能。
船舶管理。一是依据有关国际规则和国内规范对船舶实施强制检验，从船舶自身技术上控制其船型、构造及设备符合安全航行要求，并满足稳性、强度、防污染等技术要求。二是通过实施港口国监督管理、船舶安全检查，对船舶的安全和防污染设备的保持性专项检查和对船舶从业人员操作性检查，及时消除船舶在运营过程中出现的缺陷，保持船舶安全和防污染可靠状况。三是对航行和在港作业的船舶实施巡查，及时发现和纠正船舶的违法行为。四是船舶相关作业实施强制报告，检查船舶的安全和防污染措施，控制船舶的安全行为。例如船舶载运具有污染危害性货物进出港口的申报，船舶在港区水域内使用焚烧炉以及进行洗舱、清舱、驱气、排放压载水、残油、含油污水、舷外拷铲及油漆、冲洗沾有污染物、有毒有害物质的甲板、进行散装液体污染危害性货物的过驳作业、船舶水上拆解、打捞、修造和其他水上、水下船舶施工等作业和化学消油剂的使用等活动实施许可或报备，对港作船、施工船等实施铅封管理。五是根据《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》和《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》的规定，严格要求相关船公司建立、实施和保持安全管理体系，取得“符合证明”和“安全管理证书”。
船舶操作人员管理。建立船舶从业人员的适任培训、考试和持证从业制度，提高船舶操作人员技能和安全意识，从而最大程度的使船舶从业人员不发生操作性错误。
通航环境及秩序管理。通过对通航水域的巡查和通航秩序的维护、VTS区域的跟踪监控、CCTV系统的可视监控，实施交通疏导、提供船舶航行、停泊安全信息、提醒船舶采取安全航行措施、及时纠正船舶交通违法行为、监控海上（水上）突发事件和险情，对重点船舶实施护航，最大程度地减少船舶海损事故的发生，从而控制船舶污染事故的发生。青岛团道口实施的船舶定线制，实质上也是防止船舶污染事故发生的有效措施，实施定线制，减少船舶交叉相遇，降低船舶碰撞事故发生机率，事故性船舶污染事故发生率也会大幅降低。应急反应 海事管理机构通过建立完善的应急反应体系，对已发生的污染事故，采取有效的应急反应行动，控制污染的扩散，有效地清除污染物,最大程度地减轻船舶污染事故的损害。
目前，国家海事局已编制并发布了《中国海上船舶溢油应急计划》和北方海区、东海海区、南海海区、台湾海峡水域溢油应急计划，建立了国家应急计划、区域性应急计划、港口溢油应急计划、船上溢油应急计划各层次的应急反应计划。国家已在重点区域建立了溢油应急反应中心，全国部分海域建成了溢油应急预报信息系统。由青岛海事局负责编写的《青岛市船舶污染事故应急预案》，已由青岛市颁布实施，通过编制各层次的应急反应计划、建立应急反应预案、多途径组织配置应急设备、筹集应急反应资金、研究应急处置技术、培植应急反应队伍等措施来不断提高应急反应能力。近几年来船舶污染事故处置的成功率不断提高，海事机构已成为船舶污染事故应急处置的主要指挥者。污染损害赔偿 在对船舶污染事故进行调查的同时, 接受船舶污染损害一般民事权利主体,如法人或组织的申请，对污染损害民事赔偿纠纷进行调解。在监督适用船舶强制油污保险的同时不断研究、建议国家建立污染损害赔偿机制,努力使船舶污染事故的受害方以及清除污染方能得到有效赔偿。在国家自然资源受到损害时，海事机构也常常作为索赔主体之一，代表国家向污染事故损害责任者提出赔偿要求，维护国家的利益。履行职责存在的问题 一是国际公约国内化法律依据不充分。船舶的污染防治中，海事机构有时会借鉴国际公约的管理理念或国际上已被证明有效的管理经验与方式，来加强不适用于国际公约的国内船舶的防污管理，填补国内船舶防污管理方面的空缺，但设定的管理事项常常与国家的法律有冲突。
二是行使管理权力的部门重叠化。船舶是一个流动的水上作业工具，水上有港口、航道、锚地等，现在有些负责经营规范的部门也兼管安全，安全多头管，政出多门、各自为政，难以形成一个连贯整体，而船舶的污染防治本身就是一个系统管理工程。
三是油污损害赔偿机制不健全。对组织指挥清污行动的海事部门和采取清污行动的公司来说，最头痛的问题是由于船舶所有人濒临破产，船舶又没有进行油污保险，清污的费用没有着落。这样的后果，已经影响到清污工作的正常开展，甚至海事部门履行保护海洋环境职责的能力受到质疑、组织指挥应急清除污染行动的权威也受到挑战。相关建议 充分发挥海事管理机构在船舶污染防治中的作用，一方面需要海事机构不断调整管理思路、研究管理技术，改善管理手段，另一方面还需要有完善的法律、法规的保障，加强制度化建设。建议采取若干措施，充分发挥海事机构在船舶污染防治中的作用。
一是通过立法途经，明确海事管理机构在船舶污染“防、治、赔”三方面的职责，给予海事管理机构在船舶污染防治中的充分授权。首先，要尽早修改《海洋环境保护法》和《水污染防治法》，明确应急反应计划的法律层次。其次，参照我国缔结或参加的有关国际公约的规定，根据中国具体情况，与行政法分开，制定专门解决污染损害赔偿方面的民事规定，以便于充分发挥海事管理机构在船舶污染损害赔偿中的作用。
二是完善船舶污染防治机构。创造条件，形成船舶污染防治学科。
三是建立完善的船舶污染损害赔偿机制。成立国家资源船舶污染损害索赔机构，挂靠在海事管理机构。船舶污染损害索赔机构按海区、水系范围，由各行业、各部门的环保、渔业、海洋和法律专家组成，船舶污染事故发生后，由上述机构对一些专业性的问题如自然损失进行鉴定、评估等。
四是定期组织船舶溢油应急反应实战演练。通过演练，进一步加强应急反应队伍的培训建设，提高应急反应队伍的整体水平和实战能力；检验应急反应设备、器材的适应性和应急设备库设置的合理性。（作者单位：青岛海事局）