各地宅基地改革试点大梳理

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宅基地改革试点正在加速。
6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议，审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》（以下简称《方案》）。
会议指出，深化农村宅基地制度改革，要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。
目前，《方案》尚未公布，具体会在宅基地制度改革的哪些领域有所突破，尚不得而知。但从各地实践来看，现阶段的改革试点主要是在宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地权益保障和取得方式、完善宅基地管理制度等方面作出了具体探索。
21世纪经济报道记者整理各地宅基地制度试点情况发现，围绕着“有偿”使用和“有偿”退出两大核心，不管是在试点范围、改革思路、甚至对现行法律的突破程度上，各地的改革尝试都在不断推出，一些措施甚至较大的突破了现行法律的限制，可谓“超前”。
试点范围扩大
根据农业农村部对十三届全国人大二次会议第2921号建议的答复，各地宅基地改革试点主要是探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”（即落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权）。
其中，以盘活闲置宅基地利用为抓手，宅地基改革试点范围正在扩大。
原国土资源部于2015年在全国33个地区部署展开“三块地”改革试点，但当时每个试点县域只探索一项改革，其中只有15个县域试点宅基地改革。2016年9月之后，国土部开始在试点地区尝试联动改革，试图将“三块地”改革打通，宅基地改革试点开始在33个地区同时进行。
2019年9月，农业农村部部长韩长赋表示，下一步将按照审慎推进的原则，再选择一批县和市来作为深化宅基地改革的试点，改革重点是要探索落实宅基地的集体所有权，保障宅基地农户的资格权，适度放活宅基地的使用权。
同年10月，农业农村部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，要求各地要结合实际，选择一批地方党委政府重视、农村集体经济组织健全、农村宅基地管理规范、乡村产业发展有基础、农民群众积极性高的地区，有序开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范。
进入2020年5月，陕西和安徽先后宣布开始在12个和18个县（市、区）开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范。而在此前，安徽只有金寨县，陕西只有西安市高陵区是33个“三块地”改革试点地区之一。
多种方式盘活经营
为何各地争相试点扩大宅基地改革试点范围？这与其背后改革思路有关。
如何盘活闲置宅基地，主要有两种思路，一种是利用闲置住宅和宅基地，发展符合乡村特点的产业，比如休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验等产业。
另一种则是采取整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，
前者在城市化程度较高的地区，“逆城市化”现象比较突出的地区，需求比较明显。在北京等一些发达地区，由于盘活闲置宅基地的政策制定较早，市场需求较大，现在已经有闲置宅基地和农房的租赁产业出现。
近年来，北京、上海等地已经有多个专门提供闲置农房出租的信息平台和企业出现。不仅是提供租赁信息服务，有的还深度参与农房改造、维修，甚至有平台先与农户或集体组织签订宅基地长期租赁合同，再向市场提供租赁。
一位北京闲置农房租赁平台的企业负责人曾告诉记者，对于如何处理房屋所有权和宅基地使用权的问题，采取了多种方式。
一是从农户租赁部分宅基地或全部宅基地，而房屋则由公司出资推倒重建或改装，房屋所有权在合作到期后免费赠送给农户。
二是由农户自己出资改装，其中前一种更受合作农户的欢迎。
对于后一种模式，由于涉及到宅基地与城市建设用地的转化，涉及到土地二级市场和土地极差收益分配，被认为能够显著增加地方财政收入，因此也更为各界所关注。
2019年，中共中央、国务院在《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。
今年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确提出实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责；探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。
在一些市场派人士看来，连续两个重磅文件的推出，就从顶层设计的角度，打通了通过闲置宅基地复垦形成建设用地指标，再通过全国性交易机制入市的体制机制障碍，从而达到增加城市建设用地供应，提升土地资源富集地区土地价值，增加当地土地收入的目的。
这类思路的典型，是重庆2008年开始试点的地票制度改革。地票是指包括农村宅基地在内的农村集体建设用地，经过复垦后所产生的指标。在重庆市农村土地交易所开展“地票”交易后，绝大部分收入归农民家庭所有，而企业购得的地票，可以纳入新增建设用地计划，增加相同数量的城镇建设用地。
此后，浙江诸暨等地，也从2017年开始尝试过地票制度改革，退出土地的农民所持有的“地票”，甚至可以直接抵押商品房购房款。
上海则在全国率先推出了宅基地“股权化”的尝试。在上海奉贤区南桥镇试点宅基地流转试点中，对于退出宅基地、选择相对集中居住的居民，既可选择直接领取补偿资金，也可以选择以此资金参股投资项目，保底收益率不低于5%。当地由镇一级政府成立了一家专门用来运作宅基地股权化的公司，对项目收益进行兜底。
有农村土地研究人士向21世纪经济报道记者预测，《方案》可能会对宅基地转为集体经营性建设用地，做一些政策安排。
争议“有偿”使用
相比更多与宅基地使用权挂钩的有偿退出，与资格权更加关联的宅基地有偿使用问题，虽然市场关注度较小，但也一直被各界争论，成为各地试点的重点领域。
此前，溧阳市委书记徐华勤在接受21世纪经济报道记者专访时就曾表示，在（宅基地制度改革的）路径探索上，应该以有偿为核心。
徐华勤建议，对退出宅基地资格权的农民，可自愿选择货币补偿、置换商品房、养老和社保等多种置换方式，探索完善宅基地资格权多种实现形式。并且，应当探索宅基地使用由永久无偿向分类有偿转变，清晰宅基地有偿使用、有偿退出实现路径。
21世纪经济报道记者注意到，当前大多数地区对宅基地有偿使用的探索，主要集中在对历史形成的农村宅基地超标准占用和一户多宅的收缴有偿使用费上。
比如海南省今年1月就发布文件称，有“宅基地使用面积超过175平方米的超出部分面积；非本集体经济组织成员通过继承、受赠房屋或其他方式合法占有的宅基地”等四种情形的，宅基地可有偿使用。
另外，33个“三块地”改革试点地区之一，黑龙江安达市也曾明确，在征求村民意见后，成立村民理事会，通过村民理事会对超出法定面积350平方米以上部分，按照征地区片综合地价的相应比例，分区域分类分档按年度计收宅基地有偿使用费。
不过，21世纪经济报道记者了解到，也有地方在这个问题上，做出了十分超前的尝试。
2019年，贵州省湄潭县兴隆镇龙凤村根据湄潭县《农村宅基地有偿使用管理暂行办法》召开村民代表大会，通过了《龙凤村宅基地管理公约（试行）》。
该《公约》规定，在龙凤村从事农业工人生产3年以上的外来农业人口，可以通过缴纳有偿使用费的方式，获得有偿使用宅基地的资格权。
当地农村改革的负责官员向21世纪经济报道记者提供的一份材料显示，2019年7月，一对在龙凤村从事农业生产超过10年的外地农民夫妇，以220元/平方米价格，获得了龙凤村200平方米50年的宅基地使用权，成为贵州省首位在非户籍地有偿取得存量农村宅基地的农民。
对于这是否违反了“一户一宅”的原则？这位官员告诉21世纪经济报道，“一户一宅指在一个村内”，另外由于外来人员原所在地的宅基地处理，涉及跨县，当地很难解决。
对此，有长期关注集体土地的法律界人士告诉21世纪经济报道记者，现行法律规定的 “一户一宅”是限于一个村庄内，因为只有本村村民才有资格无偿分配宅基地。一些试点地区允许农村宅基地使用权在县域内流转，已经是对现有法律的较大突破。而湄潭的做法是外村、外县村民有偿获得宅基地资格权，“很超前”。