贵州省地质找矿新机制实施情况及有关问题探讨

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摘要 为落实地质找矿新机制，贵州省国土资源厅承担起地质找矿第一责任人的职责，积极统筹协调地质找矿工作，按照“系统规划、整装勘查、集约开发、合理配置、有序投放”的原则，着眼长远，大胆尝试，积极探索，努力实现中央、地方、地勘单位和社会各方力量相互联动，积累了有益的经验。调研中发现，有一些问题如政府规划调控和市场配置矿产资源、勘查过程中的风险分担与权益分配等问题，值得进行深入的研究和探讨。

国土资源部咨询研究中心张彦英副主任带领“地质找矿新机制实施情况调查研究”课题组一行六人，于2011年6月7日至12日赴贵州省调研，较全面地了解了贵州省地质找矿新机制运行与找矿突破战略行动落实情况。总体而言，贵州省在地质找矿新机制运行与找矿突破战略行动过程中，由政府统筹，国有地勘单位担当找矿主力，基础先行，地勘基金有机衔接，引入商业企业合作探采，整合矿业权，统一规划，整装勘查，形成了政府、地勘单位、企业合作勘探开发三位一体的模式，探索了一条整装勘查、探采一体化、规模集约化开发的地质找矿突破之路。

一、国土资源厅统筹实施地质找矿新机制

贵州省地质找矿新机制的实施由省国土资源厅统领，省地矿局、煤田局、有色局、地方政府和国土资源管理部门配合实施。

为落实地质找矿新机制，贵州省国土资源厅承担统筹协调地质找矿工作职能，履行地质找矿第一责任人的职责，按照“系统规划、整装勘查、集约开发、合理配置、有序投放”的原则，结合本省实际，从“准确定位、统筹协调、创新机制、打造平台、优化环境、培育主体”六个方面进行落实。

(1)准确定位。首先是管理定位，理顺关系、政事分开、政企分开；其次是工作定位，正确区分公益性地质工作和商业性地质工作的关系；第三是基金定位，明确省级地勘基金分担风险和政策调控两大功能。

(2)统筹协调。统筹中央与地方地勘基金、企业及社会资金，协调各级政府、各矿业权人间的关系，积极推进地质找矿工作。

(3)创新机制。重点在探矿权设置与出让的层面上，探索实现地质找矿突破的新机制。

(4)打造平台。打造探矿权合理配置和激发探矿权人积极性的制度政策平台；打造统一、竞争、开放、有序的矿业权市场交易平台；打造地质技术、信息、咨询等地质勘查技术服务平台。

(5)优化环境。优化管理服务环境和地质勘查环境。

(6)培育主体。为地勘单位合理配置探矿权，给地勘单位产权，增强地勘单位实力。

二、地质找矿新机制运行特点

贵州省国土资源厅、地质矿产勘查局以及相关地勘行业部门，认真领会部“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”地质找矿新机制精神，结合本省实际，创新地质找矿机制，在处理政府、企业和市场关系方面，在矿业权管理、设置、出让以及调动地勘单位找矿积极性方面，积极了探索，取得了值得总结和借鉴的经验。

(一)强化政府在地质找矿新机制贯彻实施中的主导作用

贵州省在新机制运行与找矿突破行动中，省级政府为主导，各级政府部门统筹协调的功能得到充分体现。

(1)统一制定地质找矿战略和规划，制定符合地质规律和经济规律的规程和标准。贵州的矿产勘查战略和规划，充分反映市场对矿产资源的需求以及本省独特的地质成矿条件，把需要和可能结合起来，省里确定的铝土矿、煤矿、锰矿等整装勘查区既有良好的资源条件，又有可观的市场前景。

(2)通过政策激励，调动找矿积极性。主要通过配置矿业权，发挥地勘单位找矿主力军作用。探矿权价款在配置采矿权时与采矿权价款一块收，降低风险，调动地勘单位积极性。

(3)发挥地勘基金承担风险与调控的作用。在勘查投入上，统筹中央地质勘查基金、省级地勘基金、地勘单位、企业及社会资金，加快推进整装勘查。贵州省将“基金衔接”放在“商业跟进”之前，他们认为更能发挥基金承担风险与政府调控作用。

(4)统筹协调，分层级管理。省国土资源厅统筹协调政府职能部门以及市、州、地、县地方政府，地方政府与地勘单位，地勘单位与企业以及矿业权人的关系，形成合理分工、协调配合、分层管理、责任明确的管理体系，强化责任，确保地质找矿工作顺利推进。

(5)公益先行，产、学、研结合。贵州省基础地质调查工作有一定的基础，到“十一五”末，该省1：20万区调已基本实现了全覆盖；1：25万区调，已覆盖了全省国土面积的2/3；1：5万区调，已覆盖全省面积的1/3 以上：1：20万区域重力调查，已覆盖全省90%以上的国土面积。正是这些坚实的基础调查成果，加上各地勘查单位已掌握的矿业权和找矿线索，为全省整装勘查布局，提供了充分的地质依据。

在新机制实施中，贵州省注重公益先行，政府出资实施地质科研项目，产、学、研结合，指导地质找矿。加强综合找矿、矿产资源的潜力评价以及重点成矿区带成矿规律研究等，提高了地质找矿效果，加速了地质找矿的进程。

(6)各级政府配合协调，创造良好地质找矿施工环境。各级政府部门为地质找矿工作提供优良的社会服务，理顺关系，清除障碍，为地质找矿工作创造了良好的施工环境。在务正道铝土矿整装勘查区，建立了省厅—市—县—乡镇—村领导的统一调度机制，为整装勘查工作顺利推进开辟绿色通道。在煤炭资源整装勘查方案的制定和实施过程中，政府也发挥了主导作用。

(二)确立企业和地勘单位在地质找矿新机制中的主体地位，发挥地勘单位的主力军作用

1.确立企业的主体地位

贵州省商业企业逐渐成为地质找矿的主体。“十一五”期间，贵州省矿产勘查投入中，社会资金投入22.55亿元，占总投入的84.6%，其中，2010年社会资金投入5.36亿元，占总投入的64.7%，社会商业资金成为地质找矿资金的重要来源，这种投入结构凸显了企业在矿产勘查中的主体地位和作用。

目前已有多家矿业企业进入贵州，它们是中国铝业贵州分公司、中国电力投资集团公司、重庆乌江实业(集团)股份有限公司、中国五矿集团湖南金瑞新材料股份有限公司、紫金矿业公司等，这些公司分别在矿产勘探与开发领域中开展了合作。

2.发挥国有地勘单位的主力军作用

国有地勘单位几十年来为国家地质事业发展做出重要贡献的同时，自己也在发展，在地质找矿实践中发挥其无可替代的优势。这些优势的具体体现：首先，积累了丰富的地质找矿经验，贵州绝大部分已探明的矿产资源和已发现的找矿信息，都是他们提供的；其次，积累了大量的地质资料；第三，拥有大量的专业技术人员，特别是高端技术骨干；第四，持有成套的矿产勘查技术装备，有丰富的勘查施工经验。

在地质找矿新机制运行与找矿突破战略行动中，无论在技术、人才、地质信息、找矿装备的投入上，还是在铝土矿、煤矿、锰矿的整装勘查具体工作中，国有地勘单位均发挥了其特有的优势，起到了主力军作用。贵州省整装勘查工作中，整装勘查总体规划方案及8个重点整装勘查区块项目设计、施工均由国有地勘单位承担(其他整装勘查区也是如此)；省地勘基金安排的其他项目也由国有地勘单位承担，地勘单位发挥其人才、技术、信息等优势，在整装勘查中，充分体现了地质找矿的主力军作用。

配合省地质找矿战略行动计划，省地矿局制定了地质找矿五年计划，通过任务分解、责任落实、制定保障措施、实施地勘单位、地方政府、大中型企业合作的“三位一体”机制，推进找矿突破行动。在铝、锰、金、煤、磷、铅锌矿等优势矿种的整装勘查和潜在矿产资源勘查工作中，承担了60%以上的地质找矿工作量，成为名符其实的主力。其他各大地勘单位也和地矿局情况类似：在务正道地区，有色与核工业局也投入了近三分之二的技术力量；在煤炭的整装勘查区，省煤田局同样发挥了主要作用。虽然也有中电投等大型企业的进入，但也主要是资金的支持与下游产业链的开发与建设，在找矿勘探领域，地勘单位的主力军作用仍然是无可替代的。

(三)突出市场在地质找矿新机制中的基础性作用

1.按照市场需求部署地质找矿

贵州省对矿产资源整装勘查和找矿突破行动都是按照市场需求来部署的。选择铝土矿整装勘查的原因，一是本身拥有丰富的铝土矿资源，二是我国铝加工业高速发展，生产能力快速提升，导致对铝土矿资源的需求急剧增加，而国内已探明的资源远远不能适应需要(当前的缺口高达50%)。同样，煤炭资源整装勘查的部署是基于贵州省煤炭资源总量大于长江以南各省煤炭资源量之和，而锰矿整装勘查的安排也是因为贵州省锰矿资源储量居全国第三位，且资源品位、品质优良，具有广阔的市场前景。

2.根据找矿工作需要合理调配生产要素

满足勘查市场的需要，地质找矿工作需要的资金、人才、技术装备等生产要素均在市场这一平台上达到了良好的组合。

三、找矿突破战略行动开展情况

按照国土资源部找矿突破战略行动计划，配合贵州省委、省政府提出的加快推进工业化、城市化的战略要求和大力发展能矿经济的要求，国土资源厅以实施优势资源的整装勘查为重点，制定了贵州省“358”找矿突破战略行动目标，部署具体行动计划。

(一)实施重要矿产找矿行动计划

按照“统一规划、全面部署、整装勘查、分层次安排、分步实施、点面结合、重点突破”的原则，实施煤炭、铝土矿、锰矿、磷矿、金矿、铅锌矿整装勘查和重要非金属矿产勘查等七类矿产找矿行动计划。

(二)实施公益性、基础性与科技支撑计划

综合研究贵州省经济社会对公益性、基础性地质工作的需求，选择一批公益性、基础性地质项目，建立了全省公益性、基础性项目库，利用省地勘基金支持项目的开展。公益性、基础性与科技支撑计划由基础地质保障工程、矿产资源保障工程、地质环境保障工程三大部分组成。

(三)加大资金和技术力量的投入

“十一五”期间，贵州省地质矿产勘查经费投入呈逐年递增态势，共累计投入26.66亿元，其中大调查投入4150万元，占1.5%；中央地勘基金投入2.97亿元，占11.2%；社会资金投入22.55亿元，占84.6%；其他专项投入5360万元，占2.4%。2010年地质找矿新机制及找矿突破行动的贯彻实施，贵州省在资金投入上有所加强。2010年投入总经费8.28亿元，其中财政投入2.92亿元(含地勘基金)，占总投入的35.3%，商业投入5.36亿元，占总投入的 64.7%。其中用于公益性地质工作 1.13亿元，占总经费的13.64%；矿产勘查投入7.15亿元，占总投入的86.36%。同时技术力量投入也大大加强。在整装勘查与找矿突破行动中，国有地勘单位成为主力军，省地勘局、煤田局、有色局等几大局均投入近三分之二的技术力量。

四、矿产资源整装勘查成效明显

贵州省国土资源厅按照根据省经济社会发展规划，确定了“统筹规划，整装勘查，突出优势，综合评价”及地质工作适当超前的原则，在研究分析矿产资源赋存状况和经济社会发展需求的基础上，于2010年全面启动了矿产资源整装勘查工作。到目前，该省2010年已启动和2011年拟启动项目共计11个，经过一年多的勘查，已取得了显著的找矿效果。

按整装勘查区设置管理和资金投入主体，贵州省整装勘查可以分为三种形式：

(1)国土资源部与省国土资源厅共管，主体投入多元的整装勘查项目。如务正道地区铝土矿整装勘查区，是国土资源部设立47个整装勘查区之一，也是全国找矿特别行动重点项目，该项目的实施过程，反映了该省地质找矿新机制运行态势的缩影。务正道地区经济发展滞后，区内主要为仡佬族、苗族聚居区，三县均为国家级贫困县，群众生活较贫困。省政府即将该项目作为重点项目，于2010年6月开工，目前该项目已完成钻探工作量4.6万米，初步探明(332+333+334)铝土矿资源量1亿多吨。

务正道整装勘查项目有以下几个显著特点：一是基础扎实，选区正确；二是统筹规划，精心设计；三是多元主体、多种资金有序合作，前期勘查与后期开发有机衔接；四是建立政策激励机制，调动国有地勘单位找矿积极性；五是实施综合勘查，产学研结合；六是政府强力主导推进，创造良好勘查环境。

(2)省国土资源厅管理，以省地勘基金管理部门(代表政府)与国有地勘部门合作勘查。贵州省今年确定启动的“贵州省黔西县定新煤炭勘查区”、“习水县桑木场煤炭勘查”、“咸宁县黑土河煤炭勘查区”等三个以煤为主的综合整装勘查区，由省地勘基金与省煤田地质局合作，其中省煤田地质局承担勘查任务。

(3)国土资源厅管理，由地(州)政府与国有地勘部门合作勘查。黔东南凯里—黄平地区铝土矿整装勘查项目是由黔东南州人民政府和贵州省有色金属及核工业地质局共同投入6000万元资金开展铝土矿整装勘查。为确保整装勘查顺利进行，州国土资源主管部门与勘查内非整装勘查矿种的矿业权人签订协议，规定义务与责任，矿业权人承诺支持和配合整装勘查工作，并保护已有矿业权人的合法权益。黔东北铜仁地区锰矿整装勘查项目由铜仁行署和贵州省地矿局签署协议，合作勘查。勘查区内有20余个矿业权，具体由政府负责处置。目前该区已投入5000万元，完成钻探工作量22万米，已控制锰资源量1000万吨。目前，重庆乌江实业(集团)股份有限公司、中国五矿集团湖南金瑞新材料股份有限公司等企业分别与铜仁地区行署签订了49亿元、12亿元的合作开发锰矿资源项目协议。

上述三种形式的整装勘查运行过程中涉及矿业权相关问题均由政府部门负责处置协调，总体来说，进展顺利，成效明显。

五、需要研究探讨的几个问题

贵州省在地质找矿新机制运行与找矿突破战略行动中进行了积极的探索和大胆的尝试，积累了有益的经验。同时通过调研，有些问题也引起了我们的思考，值得进行深入的研究和探讨。

(一)政府规划调控和市场配置矿产资源问题

当前矿产勘查的部署基本上是按照政府的规划开展，而政府的规划则是依据矿产资源的供求形势。这种供求形势是全局性的，如果每个省、每个地区都去无限的增加供给，很可能出现全国性的产能过剩。比如铝土矿，现在几个铝土资源大省(如广西、河南、山西、重庆)都在搞整装勘查，相互之间并没有统一协调，难免将来会出现供大于求的情况。这需要国家层面的调控。供大于求可以储备，但储备同样有经济效益和社会效益的问题。

(二)整装勘查与接替资源问题

目前该省所确定的“整装勘查区”基本上是老勘查区，达到了一定的勘查工作程度。目前绝大部分地质勘查力量，都集中部署在整装勘查区块，但整装勘查外围地质工作还比较薄弱，更重要的是今后的整装勘查将面临由于基础地质工作滞后而导致的找矿发现缓慢、选区困难等问题。

整装勘查的选区与部署，要在充分考虑地质找矿工作可持续、资源供给可持续的基础上，坚持整装预留、分期配置的原则，更要加强促进找矿突破的基础性地质工作。因此，要对第一轮整装勘查情况进行总结，从规划之外的勘查区中选择第二轮整装勘查区，同时通过加强基础地质工作，解决整装勘查接替资源选区难的问题。这样的周而复始，方有利整装勘查的滚动进行。

(三)“基金衔接”和“商业跟进”孰先孰后问题

在贯彻地质找矿新机制过程中，存在“公益先行，基金衔接，商业跟进”和“公益先行，商业跟进，基金衔接”两种不同的认识。一种认识是：部地质找矿新机制中之所以“商业跟进”在“基金衔接”之前，是出于目前矿产资源需大于供的形势下，能让社会资金直接进入，加大勘查投资力度，有效解决矿产资源供给不足问题；还有一种认识是：地勘基金是承上启下的重要环节，在“商业跟进”之前以政府基金作为主导，除实现宏观调控作用外，还能发挥分担投资人勘查风险的作用。基于此，调研组认为，当前有待进一步准确把握地勘基金定位和厘清两种资金的投放。基于现阶段在风险勘查资本市场尚未形成的背景下，基金应该回归其本质，发挥其降低勘查风险的功能，而不仅仅是作为财政专项经费的补充。

(四)勘查过程中的风险分担与权益分配问题

如何进一步完善权益管理，建立合理的利益分配机制，调动发挥各方面积极性是保障找矿突破的关键。贵州省在地质找矿新机制运行中，强调推进勘查进度，待有勘查成果后，再形成出让和转让方案，探矿权和采矿权价款分离，后期评估，各方利益配置都留在后期处置，这些做法是否会为今后利益的分配埋下隐患，需要进一步研究和长期的跟踪观察。

(五)地勘单位改革发展问题

随着国家事业单位改革的全面启动，国有地勘单位如何改革的问题成为讨论的热点。贵州省地质工作管理体制走进了一段艰苦的探索历程，成效显著，但改革过程中反映出的遗留问题多、社会包袱重、企业化难度大等问题也同样尖锐。

在全面推进全国事业单位改革的关键时期，国有地勘单位改革面临难得机遇。此次改革的重点是从新时期经济、社会、生态、民生对地质工作的需求角度来确定从事公益性服务工作地勘队伍的规模，难点是如何研究区域经济规模和市场化程度对转为企业的地勘单位能够提供多大的容量和条件。因此，建议地勘行业主管部门抓住这一有利契机，以全国事业单位改革精神为指导，从地勘行业自身特点出发，总结地质单位改革的经验，提出地质行业在全国事业单位改革的指导性意见。

(六)地勘工作环境问题

地质找矿需要良好的政策环境和工作环境。该省政府对整装勘查区地质找矿外部工作环境非常重视，通过开展广泛宣传，层层签订承诺书，营造良好勘查环境，责任人机制贯穿到基层，保障了找矿工作的顺利开展。但是，在非重点勘查区，工作环境还有待改善。另外在征地补偿、地质工作条件等方面都需要有好的政策环境和工作环境，需要有明确的执行标准和操作规范。

(原载《地质工作战略研究参考》2011年9月15日作者与余养力、王希凯、樊笑英、陈元旭、张兴合作撰文)