美国游说制度的特点及相关法律

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A                                               美国游说制度的特别及相关法律 

       2005年阿布拉莫夫游说腐败案的曝光，在美国国内引发了新一轮对游说制度改革的关注。美国历史上曾对游说相关立法进行过数次改革，以便更有效地规范游说活动。但源于诸多因素尤其是美国政治制度自身的矛盾性，游说制度改革始终无法从根本上杜绝腐败的产生，由此也注定了游说法律规范作用的局限性。  

       10多年前开始游说生涯的阿布拉莫夫，凭借与参众两院共和党高层的密切关系，成为华盛顿著名的K街上神通广大的“游说大鳄”。他最大的手笔是为美国印第安族部落开办的赌场向国会游说，从而获得了数千万美元的暴利，但也正是这一游说业务内幕的败露使他身败名裂，不仅他自己被迫承认了所犯的三项重罪，而且牵连出包括美国众议院领袖汤姆.迪莱、众议院共和党行政委员会主席奈伊在内的20多名国会议员及助手，后面甚至还有布什总统的影子。这一多年罕见的政府丑闻再度引发了美国各界对游说腐败的严重关注，也吸引了世界上众多国家的目光。

         一、美国游说业的发展和问题  

       游说是美国政治生活中一个十分常见的现象。根据“美国说客联盟”（ALL）的定义，说客的工作是为客户提供当前法案或将要在国会进行投票表决的法案的信息，并为了客户利益而寻求法案条款的修改。因习惯上国会是民意的表达机构，游说人员主要的工作对象是国会议员及其助手，尤其是国会中有影响的议员和一些小组委员会的负责人。专业的游说者在华盛顿拥有固定的营业场所、熟悉国会的运作模式、和很多议员交往密切、善于充分利用法律提供的空间，还在800多个向政客提供资助的政治行动委员会和近70个议员竞选委员会内任职。他们的客户主要是美国国内的利益集团和外国政府及企业。据独立监督组织的统计，当前华盛顿的说客人数约有3.5万人，平均一名议员周围围着60名说客，每年花在议员身上的人均费用达到了500万美元，华盛顿游说业的年产值已超过30亿美元。 国会山上的游说生意如此兴隆主要得益于以下几个因素：  

       第一、美国宪法的明确规定。

      《宪法》第一条修正案规定，国会不得制定法律剥夺人民和平集会和向政府申冤请愿的权利。因此，选民直接到国会表达意见，影响议员投票行为的活动，具有明确的法理依据。  

       第二、民粹政治的必然结果。

       在意识到通过选举干预政治的作用非常有限后，美国民众认为体现意志最有效的途径就是组织起来，结成特殊群体，从现有体制的对抗者变成参与者，这似乎已成规律。游说活动广泛的民意基础导致利益集团政治不可避免的自身繁衍。  

       第三、利益集团的积极推动。

       利益集团通过游说国会可以小付出换来大收益，拥有不同资源的各种利益集团都希望在国会通过发挥自身优势向议员施压以获取更多实惠，所以他们参与游说的热情都很高。  

        第四、国会自身的立法需求。

       各州选出的国会议员对于很多立法领域都很陌生，而说客提供的各种信息不仅有助于议员了解有关领域的利益需求，而且其代表的阶层和群体越复杂，据此制定出的法律就可能越客观。这促进了国会对于游说者的需要甚至依赖。  

        第五、政府权力扩大的后果。

       罗斯福新政之后，美国政府开始采取积极干预社会运行的政府政策，这意味着公众的个人生活受到更多自身以外因素的影响，使其不得不更加关心社会资源的分配方式和自身利益的得失，而主要途径就是在政府决策时通过游说施加影响。  

       游说活动造成的问题，其根源不在于游说本身，而是说客所代表的各种利益集团在政治运作中通过不当手段获得的失衡优势，它极大损伤了平等和公平竞争的政治秩序。游说腐败是美国政治制度与生俱来的一个痼疾，早在建国之初华盛顿在其卸职演说中就注意到这一问题。 19世纪30年代时，游说在华盛顿就已成为一个贬义词，这个时期的“游说大王”萨姆.沃德的格言就是“得到一个议员赞成票的办法是通过他的胃”。后虽有过多次有针对性的治理，但游说腐败问题并未随着社会的进步而消失，甚至近年来仍不断出现一些惊人的腐败案。  

        二、美国游说制度改革的历史沿革及其特点  

       在美国历史上，先后进行过三次比较重大的游说制度改革。以下根据游说立法限制的对象和内容分别介绍美国国会的游说立法情况。

       1、关于限制外国游说活动的立法——《外国代理人登记法》（1938）  

       1938年，为加强对德、意等国对美国会宣传活动的管制，国会通过了《外国代理人登记法》。这项法律并不反对外国利益集团通过代理人在美国进行游说，而是要保证这些活动的公开性，防止其过度干扰美国政府决策。

       2、关于限制国内游说活动的立法——1946年《联邦游说管理法》

     该法的核心是“公开原则”，因起草匆忙。语义模糊，刚通过就受到批评。此法存在的漏洞包括：（1）比例要求：游说必须是其“主要目的”才需登记，许多游说者声称游说非其主业而逃避登记。（2）资金来源：只有“征求、筹集或接受”开展游说的资金才需登记，游说公司常辩称自费游说以逃避登记。（3）游说对象：对议员助手和委员会的专业助理的游说、以及对行政部门和法院的游说不在法案限制之列。（4）游说性质：一些组织争辩说他们接触国会只为说明情况，并未对议员提出要求，因此依法不能算作游说活动。（5）游说监督：法律没有制定或授权任何机构来调查或要求游说组织进行登记报告，或强制其遵守法令。由于这些漏洞的存在，据“共同事业”组织的保守估计，那些关心能源问题的游说组织仅有10％在国会登记，仅有1％的游说开销真正被提交。这反映出该法律实际效能的有限。  

       “水门事件”后，国会为挽回人们对政府的信心，试图对此法做出重大修改。尽管新的《联邦游说披露法案》在参议院获得通过，但也引起大批利益集团的激烈反对。同时，众议院和参议院提案之间的广泛分歧点始终无法调和，导致新法案最终流产。  

        3、关于游说程序的立法——《游说公开法》和《游说公开技术法》 

       经长时间的酝酿，美国国会终于在1995年废除了存在半世纪之久的《联邦游说管理法》，另立《游说公开法》取代之。该法共有24条，主要变化包括：（1）将规范对象由“身份认定”改为“活动认定”，消除了因身系“多重角色”而带来的漏洞，规定只要使用20％以上的带薪时间从事“影响政策的活动”，便须登记为“游说者”。（2）将任何带有游说性质或支持这种接触的努力都定义为游说活动，甚至要求游说者在与官员接触时，必须询问该官员是否属于《游说法》所规范的范围，官员不得隐匿拒答。（3）强化了登记管理措施。（4）明确了招待标准，规定为方便工作，说客可以招待议员餐饮，一次花费需在50美元下，一年内的所有花费不得超过100美元。（5）确定回避期限。原议员及其助手、所有的公务员在离职后的一年内，不得游说国会。（6）出台相关罚则，规定国会秘书处有责任查核报告内容是否属实，出现问题应通知特区检察官。若证明有罪，当事人将被处以最高五万美元的罚款。

       新法实施后，游说者登记数目立刻显著上升，1998年的登记数便比前一年增加21％，而1999年又增长了37％，但新法留下的漏洞仍然明显。如常是美国游说活动主力的律师事务所往往可因在半年内游说工作占用时间不及工作总量的20％而不必登记；宗教团体游说更不受任何登记和申报的强制性约束；隐匿游说收支仍然可以逃避报告程序；只要声称与公务活动部分有关，议员及配偶仍可接受说客提供的“好处”；依法负责核查的国会秘书处也没有因需要承担新的职责而得到编制和经费方面的补充。

       国会三年后又通过了《游说公开技术修正法》，对部分技术性问题作了修正。但该法更明显的特征表现在对游说监督的限制方面，明确表示不能将秘书处的监督解释为禁止或干预人民得到宪法第一条修正案保障的请愿权、表达个人意见权及结社权，也不能解释为禁止或授权法院禁止个人或团体从事游说活动或接触官员。不论个人或团体是否遵守本章的规定，都不能解释为授予参众两院秘书处检查与调查权，其实际获得的权力只是“检视或必要时询问”。主管登记机关原本就权力有限、人力不足，这些规定进一步制约了新法的规范作用。  

       2005年阿布拉莫夫丑闻暴露后，国会再度迅速出台几个新的改革草案。众议院2006年初通过条例更改，禁止曾是议员的说客在众议院大楼内进行游说。此外如一名前议员的配偶是说客，那么该名配偶也受到新条例的限制。共和党参议员约翰.麦凯恩等支持的改革立法要求，说客给政界人士提供的任何一种捐款细节都必须公布，同时将前议员游说其同事的限制期延长至两年，把说客们汇报活动的频率由六个月缩短到三个月。众议院议长丹尼斯.哈斯泰特也提出一系列的改革措施，如将收礼仅限于棒球帽或T恤衫之类的纪念品，说客不得请议员吃饭，或为他们安排免费旅行，曾担任过议员的说客不得进入众议院议事厅和健身房。对于违反规定以至严重触犯刑律者，应没收其议员退休金。但到目前为止，国会尚未通过正式的法律文本。  

       三、历次游说改革的特点  

      从美国游说制度已经完成的几次改革来看，其中体现出一些明显特点：  

       1、新立法经常是由丑闻促发的。

       考察近年来国会关于游说的立法，不难发现几乎每一次立法高潮都是由国会腐败和丑闻引起的，具有很强的被动反应的特点。美国经常出现事故政治，只有事到临头，社会各界都有切肤之痛时，才能就一些问题达成妥协，这种补漏拾遗式的修法不仅导致新法仍会存在很多缺陷，而且无法对新出现的“合法腐败”等钻空子行为迅速做出反应。  

       2、改革目标明显的自限性。

       虽新法在细节规定上越来越全面细致，但目标始终集中在游说的公开性和涉及金钱数量的限制上，也就是说，在一定条件下议员接受符合规定的“好处”仍是合法的，这就促使当事人把关注点从如何守法转向如何对这些条件进行挖潜，通过对规则的不同解释继续其手段不同但性质未变的游说活动。如将说客请客的单次消费金额限制在50美元下后，很多体育场包厢价格骤降为49.9美元；不能给议员送礼就大批高价购买他的著书；不准请议员个人吃饭就大摆宴席请众人吃饭；甚至在过去14年里很多身份登记为“已故”的捐助者也能给政客捐款130多万美元。  

       3、改革只是一次新基础上的妥协。

       每次游说制度改革方案出台之时，都隐含着明显的缺陷，这解释为立法者有意的妥协比其无意的疏忽更为合理。因为每次改革都会牵扯到众多既得利益者的利益，国会对丑闻的典型反应是“惩罚坏家伙，倡议小改革”，充其量只是进行有针对性的局部而非全面的政策调整，改革力度仅随动于丑闻带来的压力，各种利益冲突得到调和后就不再有人关注公正与廉洁。这种改革既给继续腐败留下了空子，又因拘泥于表面文章而带来一些负面影响。如议员接受说客资助仅限于筹款活动的规定使得议员出国考察和文化交流的活动也同时受到限制。

       4、风头过后，反对改革的力量总是更占上风。

       每次游说改革开始时声势都轰轰烈烈，但随着丑闻印记的逐渐远离，各种改革反对者的声音又会逐步增强。这些组织财力雄厚、组织集中、目标单一、操作熟练，不仅不断在舆论上挤压改革派的空间，而且更多通过和议员隐秘接触的方式进行更为务实有效的运作；反观改革支持者，主要是一些非盈利组织和部分媒体，他们不仅资金少影响小，而且行动纲领并未完全集中在限制游说方面，总体施压能力显然不如前者。  

       5、改革内涵偏重失衡。

       从历次游说法案改革的条文中可以看到，重点的规范对象始终是游说者，而涉及到国会议员这一游说活动中同样重要角色的规定明显量少且乏力，即使在具有强制力的相关罚则出台以后，也完全针对游说组织，似乎需要对丑闻负责的只有贿赂者而与受贿者无关。虽然国会还有专门针对议员道德的相关法案，但在具体规范游说活动的法律中对游说对象的规范明显不足不能不说是造成腐败的一个重要诱因。  

       6、媒体揭黑的不彻底性。

       美国的政治丑闻几乎都是由媒体揭露的，但媒体自身的运作规律也有不利一面。抓新抓奇的特点使其在爆出丑闻后往往无法长期专注于此，而且与政府的共生关系也使之有时被迫妥协，尤其是在缺乏政党政治推动的条件下，依靠媒体自身力量促成改革似不现实。阿布拉莫夫案后，有美国学者指出：“只有（美国）媒体继续给予此事密切关注，这项改革才能真正出现成效。”但这似乎有些强人所难。  

        四、游说制度改革的局限性  

       回顾美国国会治理游说腐败问题的历程可以发现，导致改革困局的原因很多，总的来说主要有以下几条：  

       1、游说改革受到美国政治制度的强烈制衡  

       国会游说不仅仅是资产阶级垄断政权的闹剧。首先，游说体现着民众的民主理念和精神。民众在获取自己的特殊利益时，采用的是组织起来进行游说的方式，这种来自于基层的自发性参与民主，是对代议民主的重要补充。其次，游说也是体现美国平等原则的社会实践。理论上每个公民都有权利向执政者表达自己的意见，虽然现实中这会受制于包括金钱、地位在内的诸多因素。再次，游说通过在体制内平和地化解政治能量，避免了激进行为的出现。第四，利益集团的存在及游说活动的开展，已成为美国政治制度不可缺少的结构性要素。 

        2、游说改革阻力大大超过动力  

       游说改革的动力主要来自于舆论监督，但其阻力背后的集团势力更大，导致改革乏力。阻力主要来自于三个方面。

       首先在国会层面：游说公司可以给议员提供真实可靠的决策咨询；帮助起草法案；在议员竞选委员会和政治行动委员会中任职；担任议员的竞选顾问；帮助筹集竞选资金等。这些交往造成议员和游说组织之间已不是单纯的金钱关系，而是前者对后者多方位的政治需求甚至依赖，使得说客在立法过程中扮演着重要角色。

       其次，利益集团也不愿放弃这种效费比很大的交易。以游说付出排名第一的医药行业人例，他们2005年的年游说花销达到3.25亿美元，但从布什政府通过的有关法案中可以受益1390亿美元。

       再次，游说组织同样不愿放弃这一厚利行业。阿布拉莫夫的游说公司从印第安人那里得到8000万的佣金，但用来游说国会的不足1／10，可谓一本万利。  

       3、游说腐败从未成为民意关注的主要议题  

       尽管丑闻暴露时民意大哗，但其发生率毕竟很低，游说制度改革就一直在缺乏公众舆论长期而坚定的关注和强劲的草根支持的背景下停滞不前。  

        4、党派争端制约改革计划  

       每次关于游说制度的改革几乎都会在国会内部的两党之间引起争议。其原因在于：首先，现实处境不同。一党独大后，必然寻求在说客那里扩大自身影响力，将游说活动变成打击对手的工具。再次，改革造成的影响不同。如民主党不愿限制政治行动委员会的捐款，共和党则主张解除政党和个人的捐款限制等；而新的游说法案只有同时为两党接受才能通过，这显然增加了深度改革的难度，导致建立在内部交换和妥协基础上的改革其实际效果必然有限。  

       5、参议院和众议院的两院离心  

       参议院和众议院在游说和捐款改革问题上向来不和，这是由两院议员的不同地位和从政条件决定的。参议员权力相对集中，工作更为繁重，更多通过其工作人员和说客进行接触，本身和说客的联系不太密切，再加上知名度较高、面临对手挑战的几率较大，在游说改革方面不愿表现得过于消极；众议员因任务相对较少，有更多机会直接和说客接触，再加上连任相对稳定，责任更为分散，一般来说更希望游说规则相对宽泛，1976年游说改革的流产就源于双方分歧难以调和，当前的改革仍然面临这一难题。在竞选捐款问题上，两院议员处境也不同。因此，1993年参议院的改革提案未能取得众议院的认同。后来当参议院主张禁止软钱时，再次因与众议院意见不合而致改革搁浅。  

        6、游说腐败对社会的损害未入膏肓  

      阿布拉莫夫案的曝光后，国会总能迅速做出反应，被揭露的议员都会迅速受到惩处，腐败也从未对至关重要的国家议题造成威胁。长远来看，在决策中美国国家利益还是占主导地位，毕竟国会议员不仅受到说客的影响，还要受可“载舟覆舟”的选民以及行政部门、媒体、学术界和非政府组织的力量制衡，而且最终的政策形成还受到总统的制约。所以游说腐败的实际危害有限，游说制度改革的迫切性也显得不足。  

        7、实际操作方面的困难  

       目前为止游说改革的根本原则是公开透明，虽然阳光是最好的消毒剂，但彻底透明化的效应会远远超过单纯的游说制度改革本身，势必影响到国会日常运作的各个方面，可能导致社会过度干涉、国会负担过重、效率降低、机密泄漏等问题。这一矛盾很难协调。  

       于是，尽管不断出台新的法律法规，尽管进行了一系列的制度改革，但位列世界清廉国家前十名的美国依然难以摆脱大规模游说腐败丑闻的侵扰。问题归根结底在于如何在维护宪法赋予的公民权利和任意使用这种权利导致腐败之间取得平衡上，美国政治体制自身的矛盾性注定了游说改革这一工程难以克服的局限性。故此，今天游说改革的重点还是只能放在填补漏洞、增加透明、加强监督、严厉制裁方面，这可以进一步降低腐败危害的程度，但无法从根本上铲除其滋生的土壤。

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