如何推进教育治理体系和治理能力现代化

Answer 1

　　推进教育治理体系和治理能力现代化，就是要适应国家治理体系和治理能力建设，根据教育发展的自身规律和教育现代化的基本要求，以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央和地方两个积极性，更好地激发每个学校的活力，更好地发挥全社会的作用。

　　政府宏观管理，就是要转变职能、简政放权、创新方式，把该放的放掉，把该管的管好，做到不缺位、不越位、不错位。学校自主办学，就是要落实学校办学主体地位，明确权利责任，自我管理、自我约束、自我发展。社会广泛参与，就是教育质量要接受社会评价、教育成果要接受社会检验、教育决策要接受社会监督，最大限度吸引社会资源进入教育领域。政府、学校、社会，管、办、评三者之间，权责边界既应当是清晰的，又一定是相对的，既相互制约又相互支持，由此形成现代教育治理体系，不断提升现代教育治理能力。

　　一、把方向，落实好立德树人根本任务。

　　把握办学方向，是政府的首要职责。全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，做好立德树人、教书育人的工作，始终是教育第一位的要求。当前的关键，是要把党的教育方针和社会主义核心价值观细化、实化、具体化，转化为学生的核心素养和学业质量，体现到课程标准、教材编写以及考试评价之中。

　　培育和践行社会主义核心价值观。最近，中央办公厅印发了《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，明确提出要把培育和践行社会主义核心价值观融入国民教育全过程。要抓好主题教育活动。深入开展爱学习、爱劳动、爱祖国“三爱”教育，创造有效形式、形成长效机制。在各级各类学校全面开展节粮、节水、节电“三节”活动。特别是节约粮食工作，要从餐桌抓起，从食堂抓起，从各级各类学校抓起，营造劳动光荣、节约光荣的浓厚校园文化氛围。要突出诚信教育重点。

　　在教育系统大力开展诚信教育，将学生诚信表现记实性写进成长记录，建立守信激励和失信惩戒有效机制，广泛形成守信光荣、失信可耻的价值观念和制度保障。要用铁的手腕治理考试招生违规违纪问题，用铁的纪律维护考试招生公平公正，坚决守住教育考试招生这块净土。要从中华优秀传统文化中汲取营养。出台《完善中华优秀传统文化教育指导纲要》，创新教学方法，分学段有序推进，打牢培育和践行社会主义核心价值观的思想文化根基。要坚持知行统一原则。完善“青少年志愿服务制度”，明确学生在学期间参加志愿服务的要求，以记实方式纳入学校教育质量综合评价体系，纳入学生综合素质评价指标。

　　加强和改进体育美育工作。要牢固树立健康第一的教育理念，强化体育课和课外锻炼，通过多种形式，保障学生体育活动时间，教会学生掌握一两项终身受益的运动技能，养成锻炼身体的良好习惯。推进体质健康测试，学生测试结果通知家长，学校测试结果向社会公开。要改进美育教学，充分发掘传统艺术资源，因地因校制宜，教会学生使用一两种乐器、培养一两项艺术爱好，提高学生审美情趣和人文素养。

　　部署和推进各类课程改革。出台实施《全面深化课程改革 落实立德树人根本任务的意见》。研究制定学生发展核心素养体系和学业质量标准，对各学段育人目标和各学科内容设计提出具体要求。修订课程标准，启动普通高中课程标准修订工作，修订中等职业学校课程教学大纲，研究提出大学相关教材修订和使用意见。做好教材编写工作，全面修订义务教育各年级各学科教材，完成义务教育德育、语文、历史三科起始年级统编教材审定;组织修订中等职业教育教材;修订高校思想政治理论课教材，高质量编写马克思主义理论研究和建设工程重点教材，确保其政治性和学术性的高度统一。

　　二、促公平，推进基本公共教育服务均等化。

　　公平正义是社会主义本质要求，教育公平是社会公平的重要基础。要在教育公平上多想办法、多做实事，用教育公平重新审视体制机制，重新评估政策措施，通过规则调整和制度创新，不断提高教育公平水平。

　　兜底线，保障每一个孩子都有学上。要抓好贫困地区教育。治贫先治愚，扶贫先扶智，紧紧扭住教育这个脱贫致富的根本之策，保证贫困家庭孩子平等接受教育。研究实施“国家贫困地区儿童发展规划”，编织贫困地区儿童成长安全网，增强脱贫致富能力和可持续发展能力。要重视农民工子女教育。把农民工随迁子女义务教育纳入流入地教育发展规划和财政保障范畴，努力保证他们能在当地就读，完全由公办学校接收暂时有困难的，可以采取向民办学校购买服务的方式解决。

　　努力做好随迁子女在当地升学考试工作，扩大进一步接受更高一级教育的机会。要支持发展农村学前教育。启动实施第二期学前教育行动计划，提高公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的覆盖率。要健全农村留守儿童关爱服务体系。抓紧完善相关政策措施，密切会同相关部门，紧紧围绕留守儿童安全、学习、情感等提供有效服务。要高度重视残疾人教育，全面部署实施《特殊教育提升计划》。

　　　保基本，使每一所学校都达到基本办学条件。要统筹城乡义务教育资源均衡配置。加快发展农村教育，改善办学条件，提高教育质量。增加对农村义务教育薄弱学校改造资金投入，提高农村中小学生均公用经费基准定额。落实《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，使贫困地区学校教学设施、生活设施符合安全、学习和生活的基本需要。对确有需要的村小和教学点，不仅要坚持办，而且要办好。教育部将会同相关部门，将各地办学条件达标情况列入督导，全面普查，纳入学校管理信息系统，并向社会公开。要多策并举，切实加强农村教师队伍建设。

　　上水平，不断扩大优质教育资源覆盖面。要优化学校布局。学校布局规划要纳入新型城镇化和社会主义新农村建设规划，从严控制农村学校撤并行为，调整须经省级政府批准。创新学校管理模式，鼓励强校带弱校，组建教育联盟，推行学区一体化管理，探索学校托管，实行公办学校标准化建设，加大校长教师交流轮岗力度，不设重点学校重点班，破解择校难题。

　　要进一步提高农村学生进入重点大学的比例。继续实施“支援中西部地区招生协作计划”，扩大“农村贫困地区定向招生专项计划”规模，调整完善招生规则，让更多部属及省属优质高等教育资源惠及农村学生，促进社会纵向流动，形成巨大的人才红利。各地各高校都要建立健全逐步提高招收农村学生比例的长效机制，并将每年招收农村学生比例向社会公布。要提升中西部地区教育水平。

　　教育资源要继续向中西部倾斜，加强东中西部教育协作，鼓励优秀教师以多种形式到中西部服务，强化国家重点高校服务国家战略的意识，为中西部经济社会发展多做贡献。要充分利用教育信息化扩大优质教育资源覆盖面，为促进教育公平、提高教育质量作出贡献。今年，全国80%以上中小学校要实现“宽带网络校校通”，奠定教育信息化基础。推进“优质资源班班通”，使优质数字教育资源通达具备条件的每一个班级，促进信息技术与教学活动深度融合。

　　三、调结构，促进各级各类教育协调发展。

　　不断调整优化教育结构，是适应经济社会发展、推动经济转型升级的要求，也是政府教育宏观调控的重要内容。当前应着力在发展职业教育和民办教育上多下功夫。

　　加快构建现代职业教育体系。要从完善基本制度入手，加快形成适应经济社会发展需求、校企紧密合作、产教深度融合、中高职衔接、职普沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系。今年将召开全国职业教育工作会议，全面部署推动我国职业教育改革发展。要紧密结合市场需求，加强农村职业教育和技能培训，实施农民工职业技能提升计划。

　　鼓励社会力量兴办教育。要全面清理各类歧视性政策，创造统一开放、公平竞争的发展环境，进一步激发民间投资活力。出台关于进一步鼓励社会力量兴办教育的若干意见，进一步解决民办学校分类管理、法人属性、产权归属、教师保障、财政扶持等问题。要根据三中全会要求，积极探索运用政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育，推动民间资本进入教育领域。

　　四、抓改革，积极稳妥破解考试招生制度难题。

　　推进改革是教育工作的重要内容，是教育事业发展的强大动力。当前，教育改革任务艰巨繁重，三中全会作了全面部署，我们要一项一项地抓好落实。今年的重中之重是推进考试招生制度改革。

　　出台实施方案。教育部将出台“总体方案”和关于高考、外语一年多考、高中学业水平考试、综合素质评价、考试招生违规处理等配套“实施意见”。各省要根据教育部总体方案和实施意见，结合本地实际，出台改革“实施方案”。

　　开展改革试点。在有意愿、有条件的若干省份和高校开展改革试点。改革试点包括综合改革和专项改革试点。改革试点省份和高校要出台试点“实施办法”。

　　改进考试内容。抓紧研究统一高考的语文、数学、外语等课程考试内容改革，完善国家考试题库。高等职业教育推广“文化素质+职业技能”的考试方式。

　　确保公平公正。这是社会各界最为关心的问题。确保公平公正，最重要的是理清责任、落实责任。要抓紧完善并严格执行责任追究办法，健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，有错必纠，有责必问。调整高校招生委员会人员构成，增加教师、学生及校友代表。建立校长作为法人代表签发(或授权签发)录取通知书制度，公布各校录取通知书签发人名单。对学生作弊、作假，经查实除按规定处罚外，记入学生综合素质评价档案，提供就学、就职单位了解。进一步清理规范和逐步减少各类加分政策。

　　加强宣传引导。要加强改革举措的可行性论证，加强改革的风险评估。充分考虑教育的周期性，按照“三年早知道”原则，提前公布高考改革实施办法。要加强对改革办法和政策的宣传解读，确保改革平稳有序推进。

　　五、转职能，改进教育管理方式。

　　政府是社会治理的重要主体，在“管办评分离”中，政府管理的改革是前提、基础。推进政府管理改革，核心要义是加快转变职能，进一步简政放权，同时督促基层和学校把权接住、管好，确保放而不乱。

　　积极简政放权。“善政必简”。只有该简的简，该放的放，才能激发学校和社会活力、需求潜力和发展动力，才能从名目繁多、繁琐细碎的评估、评审、评比中解脱出来，有足够的时间精力抓大事、议长远、谋全局，做好该做的事、能做的事。要加大行政审批改革力度。按国务院统一部署，继续取消和下放行政审批事项。对已经明令取消的，要不折不扣地放给学校、放给社会，不能变相保留。对保留的项目，要抓紧清理审批流程，公开审批的标准、程序和结果。要统筹整合专项资金。

　　根据财税体制改革要求，整合农村义务教育改善办学条件专项资金，统筹高等学校重点学科建设资金，扩大基层和学校资金统筹使用权，提高资金使用的整体效益。要减少各种检查活动。建立检查工作归口管理，整合各种常规性和临时性检查，给学校创造一个安心静心办学的环境。简政放权，当前重点是扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权。

　　加强标准建设。标准具有普遍的约束力。要依据标准进行规范化管理，用标准加大投入、加强监督、加强约束，从根本上减少管理中的随意性。这些年，相继出台实施了一系列教育标准，但目前一些领域仍然空白，有的已经不合时宜，有的甚至相互矛盾。去年教育部制定了《标准与指南》制定和发布规程，强化对国家教育标准体系的顶层设计。

　　要加快对一些标准的废止、修改，制定学校建设、经费投入、教师编制、教育质量、仪器设施、专业教学、语言文字等标准，加快形成富有中国特色的教育标准体系。特别是要推动健全各级教育生均拨款制度，提高义务教育生均公用经费标准，完善职业教育、普通高中生均拨款制度，研究学前教育、高等教育成本分担与运行保障机制，健全教育财政投入稳定增长的长效机制。要优化教育投入结构，坚持向农村、边远、贫困和民族地区倾斜，向义务教育、职业教育和学前教育倾斜，向教师队伍建设倾斜。要加强教育经费监管，提高经费使用效益，严防违规违纪行为和铺张浪费现象。

　　推进法治建设。“政贵有恒”。法治是现代教育治理的基本特征，对教育事业科学发展具有稳定持久的保障作用。要推动教育法、高等教育法、教师法和民办教育促进法等4部法律一揽子修订工作，抓紧职业教育法和残疾人教育条例修订工作，不断健全教育法律制度体系。要普遍建立法律顾问制度，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，健全规范性文件备案审查制度。

　　强化教育督导。推进教育治理体系和治理能力现代化，既要简政放权，也要加强监督监管。教育督导是政府加强宏观管理的基本手段，也是决策、执行、监督三者相互协调中不可或缺的重要环节。要进一步完善督学、督政、监测三位一体的教育督导体系。推进国家、省、市、县四级人民政府教育督导机构和队伍建设。印发深化教育督导改革 转变教育管理方式的意见，加强教育督导机构建设，充实教育督导队伍力量。

　　研究制定督学管理办法，提高督导工作规范化专业化水平。做好督导重点工作。督政方面，继续开展义务教育发展基本均衡县(市区)省级督查、国家认定工作，探索建立义务教育均衡发展监测和复查制度，印发地方政府履行教育职责督导办法、省级政府发展义务教育督导考核办法，加强对地方政府履行教育职责的监督检查。督学方面，完善中小学校责任督学挂牌督导制度，实现全国中小学责任督学挂牌督导全覆盖，推进学校规范办学行为。

　　制定学校素质教育督导评估办法，推动学校办出特色，扎实实施素质教育。质量监测方面，制定发布全国义务教育质量监测工作方案，开展全国义务教育质量监测，科学评价义务教育阶段学生学业质量，为改进教学和科学决策提供支撑。制定教育督导报告发布办法，完善教育督导报告发布和限期整改制度，加大复查和问责力度。

　　六、发挥学校主体作用，加快建设现代学校制度。

　　教育有没有活力，关键要看学校有没有活力。推进教育治理体系和治理能力现代化，必须把学校作为基本立足点，建立以学校持续健康发展为导向的工作机制，最大程度地激发学校作为教育“细胞”的活力。

　　完善内部治理结构。形成自我约束、自我规范的内部管理体制和监督制约机制。这也是政府放权的制度前提。对公办普通高校，党委领导下的校长负责制是根本制度，要进一步健全和落实党委常委会、校长办公会议事范围和规则。落实教职工代表大会的民主参与机制、理事会(董事会)的社会联系和合作机制。加强高校学术委员会建设，出台高校学术委员会规程，规范学术委员会的组成、权责和运行规则。

　　章程是明确学校内外部权利义务关系、促进高校完善内部治理结构的重要载体。要按照统一部署，加快推进高校章程制定和核准工作。对民办高校，要加强党的基层组织建设，充分发挥党组织在学校中的政治核心作用。完善理事会(董事会)结构，规范决策程序。完善教职工代表大会等制度，保障校长、教职工特别是学生等相关主体的权利。对中小学，主要是加强党组织建设，实行好校长负责制，加快推进教职工代表大会和家长委员会建设。

　　推进依法办学。教育部根据《全面推进依法治校实施纲要》，正在研究制定依法治校指标体系，形成依法办学的考核标准、考核办法，为政府、社会、家长监督评价学校办学行为和管理活动提供依据。要把依法治校的能力和成效作为评价学校领导管理水平、治校水平的重要内容，切实推动学校管理观念的转变。教育部门要把更多精力放在对学校办学活动合法性的监管上，提高学校管理的法制化水平，坚决杜绝任何学校出现有悖于法治原则的管理手段和规定。要建立和完善教师申诉、学生申诉制度，让每一个受教育者和教育工作者在学校管理中都能直接感受到法治的力量。要建立教育领域公益性法律服务机制、学校安全事故依法调解制度，完善保障学校依法办学的制度环境。

　　坚持面向社会。学校只有主动面向社会、服务社会，不断提高服务意识、服务能力、服务水平，才能实现持续健康发展。教育部将出台关于引导地方本科高校转型发展的指导意见，引导一批本科高校在办学思路、模式、方法上向应用技术大学转变。

　　七、发挥社会评价作用，动员社会参与支持监督教育。

　　在“管办评分离”中，评价是反馈环节，具有重要的导向作用。客观、科学、公开、公正的评价，是增强教育工作针对性、有效性的前提，可以为政府决策提供参考，为学校改进工作提供依据。治理模式下的“社会评教育”，实质是要把评价权和监督权更多交给社会、回归社会，在“管”与“办”的互动中，保持相对独立性，成为教育治理体系的一个重要方面。

　　发挥行业企业作用。在市场对资源配置起决定性作用的体制下，教育所提供的课程专业、所培养的人才、所创造的科研成果，最终都要接受市场和社会的检验。这不仅要求我们的办学理念、办学方式和培养模式做出调整，也要求我们的评价主体、评价方式相应变革。行业企业是教育的主要服务对象，是毕业生最终的去向。无论是职业院校，还是普通院校，都要加快建立行业企业评价机制，吸收行业企业参加教育质量评估，把行业企业的评价作为衡量办学质量的一项重要指标。

　　重视行业企业评价，很重要的一个方面是毕业生就业状况。就业是个试金石，高校办得好不好，归根到底要看学生就业能力强不强、创业水平高不高。今年高校毕业生727万，这都是国家宝贵人才。做好毕业生就业工作，学校责无旁贷，教育部门义不容辞。要积极配合有关部门，加大工作力度，在开发就业岗位、政府购买服务、鼓励基层就业、激励自主创业等方面，出台更多具体政策，解决毕业生就业创业中的具体困难。要加大学科专业结构调整力度，深化人才培养机制改革，把学生创新创业能力、毕业生就业创业状况作为高校评估重要内容。实行高校学生学籍信息和就业信息贯通，及时、准确、客观地反映和把握各校各专业毕业生就业状况，并向社会公布。

　　强化专业组织评价功能。教育评价具有很强的专业性。正确发挥评价的监测、诊断、指导功能，专业机构不可替代。要支持现有专业机构建设，发挥专业学会、行业协会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。要加快培育独立于教育部门的专业教育服务机构，不断提高其评估监测水平。要引入竞争机制，推广政府购买服务，通过合同、委托等多种方式向专业组织购买高质量的服务。

　　将加快整合国家教育监测评估机构和资源，为开展专业化监测评价提供支撑。加大力度推进一些机关职能向直属单位和社会组织转移，原则上各司局不再直接组织评估评价评审等具体事项。委托第三方全面启动“教育现代化进程监测评价”和“教育满意度测评”两项监测评估工作。通过测评，及时发现问题，准确找出差距，切实提高各级政府和各级各类学校做好工作的自觉性、针对性，提高教育现代化水平和教育满意度。

　　重视社会公众监督。社会监督是教育治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。阳光是最好的防腐剂。要推行教育部门、高校权力清单制度，让权力在阳光下运行，让社会各界在公开中监督。要通过信息公开，确保社会公众及时、便捷、有效地获取各类教育信息，这是社会监督不可或缺的环节和基础。强化社会评价，

　　要求各级教育部门、各级各类学校主动加强信息公开，主动让社会了解，提高政务和校务公开的水平，提高政府和学校的公信力。对各级教育部门，要按照中央关于推进政务公开的要求，坚持以“公开为原则，不公开为例外”的要求，把各项政策和重要事项依法、及时、全面、准确地向社会公开。进一步加强职能公开、依据公开、程序公开、结果公开、监督公开。重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目在决策前都要公开征求意见，并以适当方式公布意见采纳情况。

　　要加大行政审批公开力度，及时公布行政审批项目目录、办理程序和审批结果。大力推进工作过程公开，及时发布重大教育项目和工程实施情况。大力推进工作结果公开，推动教育质量标准、教育质量监测结果和教育督导报告向社会公开。要公开违法违规事件查处结果。对各级各类学校，要把办学条件能力、质量水平等信息向社会公开，让社会了解。今年要进一步推动本科院校向社会发布教学质量年度报告。积极公开群众关注的信息，对学校重大决策、政策及时宣传，赢得社会理解;对突发事件要及时回应，掌握舆论主动权，树立和维护学校的良好形象和声誉。

　　当前，特别要加大高校招生和财务信息公开力度，细化公开内容、规范公开程序、扩大公开范围，切实加强师生和社会对招生、财务工作的监督。信息公开，核心是“公开”，关键在“真实”，根本在“监督”。没有“监督”的公开，就可能是不公开、半公开，甚至是假公开。要改革信息公开监督检查机制，引进第三方参与教育信息公开监督。

Answer 2

如何推进教育治理体系和治理能力现代化？日前，北京师范大学教育学部与中国教育报联合举办座谈会，与会专家、厅长、中小学校长进行了深入交流
党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，并对深化教育领域综合改革提出明确要求。
　　从教育管理到教育治理，传递了怎样的内涵？当前教育管理体系存在哪些弊端？如何实现教育治理体系现代化？政府、学校、社会需要构建怎样的新型关系？日前，在北京师范大学教育学部与中国教育报联合举办的教育治理体系与治理能力现代化专题座谈会上，与会专家、教育厅长、中小学校长等围绕该主题进行了探讨与交流。
　　如何理解从教育管理到教育治理的转变
　　教育治理是教育管理的一种高级形态，能体现现代精神，反映教育的现代性，其特征集中体现在民主性
　　2014年初，教育部部长袁贵仁在全国教育工作会议上做了题为“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”的报告，指出要自觉围绕这一总目标、落实这一总要求，从教育部门自身改起，完善科学规范的教育治理体系，形成高水平的教育治理能力。加快推进教育治理体系和治理能力现代化已写入2014年教育工作要点。
　　从长期以来的教育管理到如今的教育治理，一字之差，传递了怎样的内涵变化？座谈会上，专家们发表了各自的看法。
　　北京教育科学研究院副院长褚宏启说：“教育治理是教育管理的一种高级形态，能体现现代精神，反映教育的现代性，其特征集中体现在民主性，治理是多方参与，多方参与有时就慢。有人说多方参与是不是就没有效率，我想这可能有一个近期效率和远期效率的关系。我们追求的是长期效率、是比较长远的治理框架。”
　　首都师范大学副校长孟繁华也认为，治理是在信息化、全球化、民主化语境下的新型管理范式，已成为现代管理的重要理念和价值追求，体现了现代社会的基本特征，更多地强调了公共管理的转型。它带来了如下的变化：从关注公共项目和政府机构转向关注政府治理的工具，从等级制向网络化转变，从公私对立到公私合作，从命令和控制向谈判和协商转变。
　　“一方面，治理主体多元化，不仅仅由政府承担，还包括大量非政府组织，社会、家长、学校等也都共同参与到教育治理过程中。另一方面，治理机制复合化，由政府、社会和学校三大子治理机制构成，三方面统一互补。此外，治理手段将会变得多样化，除行政手段以外，更多的是强调各个主体之间的自愿平等合作。这最能调节教育生态。”孟繁华说。
　　北京师范大学政府管理学院副教授李永瑞则认为，从管理学角度而言，治理是把领导角色和管理角色融在一起，同时解决治标和治本的问题，“这跟管理不一样，管理是有了问题再灭火，而治理则强调源头性控制，把防洪和抗洪兼顾起来”。
　　那么，提出教育治理有何必要性和现实意义呢？
　　2013年，诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·科斯和他的学生写了《变革中国》一书，其中提到中国企业发展的一个最大限制就是缺乏高端人才，而人才的质量和构成是经济生产率的决定因素。
　　“教育治理一个很重要的目的，就是提高教育质量，促进学生的发展，促进人才的发展。”褚宏启说，“我们一般说全面发展、个性发展、自主发展和可持续发展。全面发展、个性发展是目标层面的，自主发展是过程层面的，可持续发展则是面向未来的。”
　　“至于教育治理能力如何，我觉得关键问题还在权力与权利的关系。这二者关系的处理是教育现代化进程中的主旋律之一，教育管理是否是现代管理，是否达到了教育治理的境界，关键看权力与权利关系处理得如何，以及两者的现实状态和未来走向。我们所说的现代学校制度建设、政府与学校的关系调整、内部治理结构的完善等，实际都是围绕权力与权利的博弈展开。”褚宏启说。
当前教育行政权力配置存在哪些弊端
　　教育行政权力配置存在越权管理、扩权管理、交叉管理、集权管理、代替地方和学校管理等多种失衡。总体而言，就是治理体系不顺畅
　　2月底，一场为期一周的雾霾笼罩在北京上空，北大附中为此停课，北京市海淀区教委严令禁止之下，北大附中仍坚持停课，此事件引发了教育界和社会关于“学校是否有权停课”的广泛讨论。
　　“从内心讲，我们都愿意停课。”北京一零一中学校长郭涵说，“四五十个小孩挤在一个六七十平方米的房间里，4000个学生在几十间教室里熬着，出又出不来，窗户不能开，一周雾霾，天天在教室里，这让学生怎么待？但是我们有组织有纪律，学校没有权力停课。”
　　能否停课不能由学校说了算，职称待遇问题不能帮助教师有效解决，教师住房等待遇没有保障……虽已当了15年的中学校长，郭涵却常常觉得心有余而力不足。对于一所学校来说，很多事情常常由上面的教育行政部门和人事、财政等部门说了算，留给学校的权力太少了。
　　全国人大代表、山东省教育厅副厅长张志勇常年在教育行政部门，对于教育行政权力配置的各种失衡感受很深。
　　“权力配置失衡表现在五个方面。”张志勇说，“一是越权管理教育。有的国家行政部门并没有管理教育的职能，却因为行政审批而间接延伸为对民办教育和社会教育的管理权，这种现象非常多，也是造成民办教育、社会教育管理混乱的主要原因。二是扩权管理教育。有的国家行政部门本应负责对专业技术人员的宏观管理，却在权力执行过程中，将宏观管理渗透到专业技术教育的微观领域，甚至直接从事教师专业技术人员职称评审和继续教育工作，完全没有依据。三是交叉管理教育。在职业技术教育宏观管理方面，我国长期存在教育部门分管职业教育，人力资源部门分管技工教育的现象，形成了两套体系，这对地方职业教育资源的配置是一个极大的浪费，这种管理分工带来的弊端也日益显现。四是集权管理教育。如教育部门长期集教育的管、办、评大权于一身，决策、执行与监督之间缺乏相应的制衡机制。五是代替地方和学校管理教育。如招生部门代替学校招生，人事部门代替学校招聘教师，等等，这样的话，高校、中小学还有什么权力可言？”
　　“我们那里曾有一个地市招教师，人社部门公开招考，把上了分数线的老师分到学校，到学校一试讲，居然是口吃。要是学校自己招聘，这校的教师肯定是不可能进入考试程序的。”张志勇无奈地说。
　　身为北京师范大学教育学部部长的石中英教授对此感受也颇深。“大学里有很多学院，每个学院的学科都不一样，培养数学人才跟培养教育人才是很不一样的，培养管理人才跟培养艺术人才要求也是不一样的，但目前的大学不管是在选聘人才还是在职称评聘方面，标准都是统一的。为什么这些权力要集中在大学层面，不能放到学院来做呢？在大学里，学科点在学院，人才培养的主体是学院，科学研究的主体是学院，国际交流合作的主体也是学院，但是人权、事权、财权都不在学院，一个学院要面对学校所有的部门，一年到头，需要学院请示汇报的事情数不胜数。大学确实要率先建立内部良性的治理结构，在向政府争取办学自主权的同时，扩大二级学院的自主权，让二级学院根据学科建设规律和人才培养规律办教育。”石中英说。
　　从中小学到高校，再到教育行政部门，大家都被权力的各种越位、缺位与失衡困扰。“总体而言，就是治理体系不顺畅。”张志勇说。
教育治理体系不顺畅的原因何在
　　在纵向权力划分上，中央对地方的放权、地方政府对学校的放权不够。从横向配置而言，教育行政部门有事权，但是财权、人权相对不够，制约了教育的改革
　　教育治理体系缘何不顺畅？
　　张志勇曾经研究过西方发达国家公共治理的演进过程。“可以说，在公共服务体系建立的过程中，许多国家都有一个伴随公共财政及其公共服务项目的实施导致公共权力从扩张走向限制的过程。”张志勇说。
　　“教育行政权力的配置包括两个方向，纵向配置和横向配置。纵向配置是指不同层级的行政机关之间的权力划分，以及教育行政机关与学校之间的权力划分。横向配置指教育行政部门与相同层级行政部门之间的权力划分。”褚宏启说，“在纵向权力划分上，权力下放不够，中央对地方的放权、地方政府对学校的放权不够，所以抑制了活力。从横向配置而言，教育行政部门有事权，但是财权、人权相对不够，制约了教育的改革。”
　　“教育管理有三个层面，一是老师怎么管学生，二是政府怎么管学校，三是谁管政府。现在的问题是学校对老师管得挺死，政府对学校管得挺死，但谁来管政府这是一个问题，实际上行政权力有自我膨胀的趋势，而且这种行政权力扩张在历史上有一定的必然性，与此相伴而生的是行政越权的现象，导致行政相对方的权利受到一定的侵害，从而阻碍教育发展，损害教育公共利益，侵害公民和学校权益。”褚宏启说。
　　“我们现在讲要建立一种治理体系，要提高治理能力，主要目标还是形成一个政府宏观调控、学校自主办学、社会积极参与的现代教育体系，但事实上，社会力量基本被排除在决策和管理之外。我们主要是为社会培养人才，但我们从来不直接听取社会的意见，这样我们是不能够培养出数量、质量都符合要求的高水平人才的。”北京师范大学国际与比较教育研究院院长刘宝存认为，教育治理体系存在问题和缺乏社会参与也有诸多关系。
　　刘宝存曾在芬兰申请课题，“我们在申请的时候有一个要求很有意思，高校管理方面的课题必须要企业人员参加。在欧美国家的教育领域，社会参与度都非常高，一些专业委员会、联合会、基金会常常会发挥很大的作用，这种中介组织通过资助、研究、评估、咨询、协调、监督影响教育管理，这个作用是很大的。但是我国基本上没有。”刘宝存说。
　　石中英则认为，这与长期以来改革的积弊也有着莫大的关系。“30多年来，改革自上而下，越往省级部门、县市部门以及具体的学校，改革的自主性、积极性、主动性越弱，形成了下级部门改革中等待观望的普遍心态，降低了基层改革的活力。实际上，各个领域的问题都出在基层，对问题最敏感的也是基层一线的同志，他们解决问题的心情也最急迫，他们应当是改革的主体，有改革的话语权。要激发基层的改革活力，整合社会各方面的力量来推进教育改革，都迫切需要转变传统教育管理模式，建立现代教育治理体系。建设教育治理体系、提升教育治理能力的根本任务是要释放基层改革活力。”石中英说。
如何实现教育治理体系现代化
　　必须采取“确权”、“分权”、“放权”和“让权”等四个重大举措，科学配置教育行政权力，建立完整的公共教育权力制衡机制
　　遏制政府教育职能部门公共权力的不断扩张，建立权力边界清晰、权责匹配、相互制约、执行有力、接受监督的国家公共教育行政权力配置机制，多位专家表示，这是建立现代教育治理体系的关键所在。
　　“要全面推进我国教育治理体系和治理能力现代化，必须采取‘确权’、‘分权’、‘放权’和‘让权’等四个重大举措，科学配置教育行政权力，建立完整的公共教育权力制衡机制。”张志勇说。
　　“‘确权’即确定教育行政权力归属，改变多头管理导致互相扯皮、管理效能低下的局面。这主要表现在职业教育管理、民办教育管理和校外机构管理方面。建议将劳动人事部门管理的技工教育、技师教育交教育行政部门管理，由教育部门统筹管理整个职业教育。劳动人事部门主要负责制定行业标准和严格实施职业资格制度。另外，要将民办教育机构和校外教育机构的资格准入交给教育行政部门统筹管理。”张志勇说。
　　对于教育、编制、人事部门管理权限相互交叉、边界模糊现象，张志勇提出，要尽快“分权”。张志勇建议，在教育人事权力配置方面，国家必须厘清各自权力边界，将教师招聘权和职务（职称）评审权还给县级教育行政部门。在教育财政权力配置方面，要与教育、财政等相关政府职能部门建立权力清晰、权责明确、分权与制衡相统一的教育财政管理体制。
　　在“放权”方面，张志勇认为，加快教育管理职能转变和简政放权，向地方政府和学校放权，是激活地方政府和学校办学活力的关键。一方面，中央政府要向省级政府下放地方教育的统筹权，包括教育管理职能的调整，教育事业的规划等；下放高等教育的统筹权，包括高等学校的设立权、高等学校招生考试改革权等；下放统筹推进教育改革的自主权，包括符合国家法规和中央政策的各项教育改革试点。另一方面，各级政府要向学校放权，关键是要依法确保各级各类学校的办学自主权，包括人事管理自主权、自主招生权、财政教育经费和合法募集的教育经费的自主使用权等。
　　“在归还学校办学自主权的同时，学校和学院也必须完善内部治理机制。”石中英说，从高校而言，学校要为学院发展服务，要建立学术委员会，确定以学术权力为轴心，同时要用好教职工代表大会、学生代表大会、党政联席会议等民主管理的平台，才能激发基层创造改革的活力，促进中国大学的内涵式发展。
　　对于一所中学来说，郭涵认为，学校要提高治理能力主要应该从以下几个方面着力：第一要全面、准确理解改革的任务，自觉地运用辩证思维、系统思维、创新思维、战略思维、底线思维来思考问题、谋划思路、改进工作，要进行综合改革，不能顾此失彼、跑偏走样，也不能断章取义、生搬硬套。要给学校一定的自主权，要明确学校的办学目标。第二要广泛凝聚共识，有所担当。随着形势的发展，改革的难度和风险都在不断加大。过去合理的做法，现在可能不适应现实需要了。以前长期有效的，可能现在失灵了。要建设学习型学校，解放思想，增强改革的信心，形成改革合力。第三要协调推进改革，在教育内部，统筹推进课程、教学、考试招生制度改革等，从人民群众和广大师生最期盼的事项改起，从各个部门、社会各界、师生员工形成共识的环节改起，促公平、抓改革，加快建设现代学校制度。
　　北京中关村第一小学校长刘畅也认为，在政府放权的同时，学校也应加快完善学校内部治理结构，要从管理走向引领，从标准走向个性，从制度走向文化，从行政走向学术，从资源走向开放。“一方面，要激发教师的生命自觉，把各种教学自主权还给教师；另一方面，要激发学生的积极性，让学生主动参与学校事务。此外，要带动家长、社区一起参与学校的教育活动，构建起一个全方位的立体教育环境。”
　　“让权”，即改变政府及其教育行政部门集权管理教育的局面，充分调动社会包括社会组织和公民个人参与教育管理、学校管理的积极性。张志勇说：“一是向社会组织让权，各级政府可以把各种决策、专业管理、质量管理、教育改革项目等委托给具有资质的教育专业服务机构或者行业协会。二是向社会让权，让作为教育利益相关方的广大人民群众参与各级各类教育的决策、监督和管理。”
　　“现在最重要的是调整政府的角色定位，改变政府的管理方式。要建立委员会制来吸收社会力量参与教育决策和教育内部管理。要真正建立和发展一批中介机构，特别是学术性的专业组织来参与教育的管理。要通过完善立法和学校的章程来完善学校制度。还要进一步推进信息公开。”刘宝存说。
　　“此外，要通过一定的手段对行政权力进行严格制约。”褚宏启说，第一要通过实体立法限制教育行政权力，政府依然需要对学校进行监控，但应该强调服务和支持，强调间接管理、宏观管理。第二要进行程序立法，通过信息公开、行政复议、行政诉讼、行政申诉等手段限制政府权力。第三要实行行政问责，三者合一能让权力既发挥重要作用，同时又受到一定制约，这才是现代教育治理体系的特点。（记者 易鑫）

Answer 3

推进教育治理体系和治理能力现代化是一个系统性的工程，需要从多个方面入手。以下是一些关键的措施：

完善教育法律、法规：通过完善相关法律、法规，为教育治理提供坚实的法律基础。这有助于确保教育政策的科学性、合理性和有效性，同时规范各教育主体的行为。

改革教育体制机制：根据社会经济条件和教育发展状况，对教育体制和机制进行改革。这包括优化教育管理结构，提高教育管理的效率和效能，以及推动教育公平和质量的提升。

强化教育政策执行：提升教育政策执行的力度和效果，确保各项政策能够得到有效实施。这需要加强政策宣传、解读和执行监督，同时建立有效的激励机制和问责机制。

优化教育资源配置：通过合理的资源配置，提高教育资源的利用效率。这包括加强教育基础设施建设，提高教师队伍素质，以及优化课程设置和教学内容等。

提升教育信息化水平：运用现代信息技术手段，提高教育管理的效率和便捷性。例如，建立教育信息化管理平台，实现教育数据的实时监测和分析，为教育决策提供科学依据。

推动社会参与和多元共治：鼓励社会各界积极参与教育治理，形成政府、学校、社会、家庭等多元主体共治的格局。这有助于汇聚各方智慧和力量，共同推动教育事业的持续健康发展。

加强国际交流与合作：借鉴国际先进的教育治理经验和做法，加强与国际组织和其他国家的交流与合作。这有助于提升我国教育治理的国际化水平，推动教育事业的全球发展。

通过以上措施的实施，可以逐步推进教育治理体系和治理能力现代化，为我国教育事业的持续发展和提升提供有力保障。