失败的“小北约”：美国拼凑东南亚条约组织始末

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现在说起亚太地区军事态势的时候，经常会提到一个词：岛链。

美国在亚洲东部边缘地带和太平洋海域，部署重兵，组成了三道防线，以围堵和封锁亚洲东岸的国家。就当前情况而言，岛链无疑是针对中国的。

1951年，美国国务卿杜勒斯提出了“岛链”战略，其初衷是联合西太平洋的非 社会 主义国家，遏制苏联集团在亚太地区的扩张，为冷战服务。

从1951年开始，美国先后与菲律宾、澳大利亚、新西兰、日本、韩国以及台湾地区，分别签订了《美菲共同防御条约》、《澳新美安全条约》、《美日安保条约》、《美韩共同防御条约》、《美台共同防御条约》，结成了军事同盟。

这一系列的小同盟，与1949年成立的北大西洋公约组织，从东、西两个方向形成了对苏联集团的围堵。

亚欧大陆的版图，整体上呈一个新月型，围堵东西两面远远不够，因为苏联集团可以南下中东，或者东南亚。

为此，美国在1954年组团成立东南亚条约组织，又在1955年参与策划组织了巴格达条约组织（后改名中央条约组织），填补了空白。

这样，美国就拼凑了一道从西欧、希腊、土耳其、伊拉克、伊朗、巴基斯坦，到泰国、印支三国以及东亚的防线，完成了对亚欧大陆 社会 主义阵营的包围。

美国的这一战略，主要有两个理论支撑。

一个是“遏制之父”乔治·凯南的“遏制战略”：美国想要遏制苏联的扩张，就必须随苏联的政策的变化，不断在苏联扩张要点上施加反向力量。

二是“围堵教父”斯皮克曼的“边缘地带论”：谁支配着边缘地区，谁就控制欧亚大陆，谁支配欧亚大陆，谁就掌握世界的命运。

不过，随着国际形势的变化，除了北约和东亚的小同盟还在之外，东南亚条约组织和中央条约组织都在70年代解散了。

今天，说说曾经的“小北约”——东南亚条约组织。

01

东南亚条约组织是冷战的产物，但它的直接催生者，是第一次印支战争。

1949年中国革命的胜利，以及随后中国支援朝鲜和北越，引起了美国对红色浪潮蔓延的忧虑。

美国最初和越南没多大瓜葛，从内心上，美国也不支持法国在越南进行殖民战争，但随着冷战的爆发，法国在越南战争被赋予了意识形态彩色——法国打北越何尝不是在抵御红色浪潮的蔓延。

出于这层考虑，美国于1950年与法国签订了《共同防御协定》，向法国提供军事援助，间接卷入了印支战争。

1954年3月，奠边府战役打响，敲响了法国在印支殖民统治的丧钟。在美国看来，一旦法国撤离印支地区，印支及整个东南亚必将被红色浪潮席卷，后果是灾难性的。

对此，美国总统艾森豪威尔，提出了多米诺骨牌理论：在东南亚，如果有一个国家落在共产党手中，这个地区的其他国家就会像多米诺骨牌一样，一个接一个的倒下去。他计划由美国牵头，搞一个东南亚地区集体防务组织。

艾森豪威尔的想法，得到了国务卿杜勒斯的怒赞。

杜勒斯早就预料到了法国的失败只是时间问题，因此他一直在思考法国撤退之后，由谁来填补这块真空地带。

当时，朝鲜战争刚结束，美国再去填坑显然不合时宜，找联合国也行不通，因为随着阿拉伯国家进入联合国，美国的决议很难获得2/3赞成票。最好的办法是组团——联合其他国家，组成一个区域性的防御联盟，联合行动。

在艾森豪威尔提出多米诺骨牌理论之前，杜勒斯就已经开始行动了。

凭着美国世界霸主这个金字招牌，杜勒斯到处飞来飞去，施展合纵连横之策，拉拢了7个国家入群——1954年9月6日，美国、英国、法国、澳大利亚、新西兰、菲律宾、泰国、巴基斯坦8个国家，在马尼拉成立了东南亚条约组织，英文缩写为SEATO。

由于当时亚洲革命是中国在推动，北越以及东南亚其他国家的共产党游击队是中国在援助，所以，SEATO主要针对目标是中国。

02

问题来了：说好的东南亚条约组织，怎么只有2个东南亚个国家参加？其他非东南亚国家为什么要参加？

缅甸和印尼是不结盟运动成员国，不想加入；马来亚当时还是英国殖民地，由英国出头；南越、柬埔寨、老挝三国，虽然受日内瓦协议的限制无法加入，但受东南亚条约组织保护，相当非正式成员国（柬埔寨在1956年拒绝接受SEATO保护）。

至于日本、韩国以及台湾地区，它们有美国的专门保护，没必要加入。

泰国毗邻中国和老挝、柬埔寨，没有安全感，菲律宾刚镇压了菲共武装，也没有安全感。两国都想抱美国大腿，寻求保护，如果美国再给点军事、经济援助，那就更好了。

这两国是东南亚条约组织最坚定的成员国。

英国在东南亚有殖民地以及较强的影响力，所以入群了，法国退出了印支地区，但它并不甘心，而且它在印支地区还有很大的政治、经济、文化利益，所以也入群了。

澳大利亚和新西兰挨着东南亚，它们有一定的危机感，而且两国都是英联邦成员，领头羊英国都加入了，它们也跟着加入了。

至于巴基斯坦，它入群是为了获得其他群友的支持，抗衡印度，意识形态的东西，它并不是很关心。

由此可以发现，相比北约国家一体化而言，东南亚条约组织的成员国，彼此之间差距很大，各组诉求也不一样，它们之所以搞在一起，很大程度上是美国撮合的结果。

可以这么理解，在苏联集团的威胁下，即使美国退出北约，西欧国家也会抱团取暖，北约大概率会存在下去，但如果美国退出东南亚条约组织，这个组织立马瓦解。

参加一个组织，可以获得利益，也需要付出，当利益大于付出时，大家才会有参加的动力，当利益点不一致时，成员之间就会矛盾重重，组织缺乏凝聚力。

从1954年成立到1977年解散，东南亚条约组织存在了23年，实际上这个组织在1964年就因为内部扯皮，而陷入了分崩离析的境地，长期瘫痪，形同虚设，又拖了十几年才死。

人心各异，是东南亚条约组织解散的根本原因。

03

筹备之初，一些小国就设想把东南亚条约组织，搞成东南亚版的北约，大家都出点军队，组成军事联盟。

但这一设想，遭到了美国的拒绝。杜勒斯的原话是：这个条约组织将不可能和北约组织一样，因为北约组织已经存在了几十年的团结和共同的传统作为其存在基础。要在亚洲设计一个这样的组织则要困难得多，因为这里没有建立起具有共同目标的基础，倒是存在很多利害冲突。

美国更看重东南亚条约组织的政治意义：有了这个条约，美国总统就获得了在东南亚问题上的自由裁决权；美国在东南亚采取行动时，有其他国家支持，分摊了美国单独行动的风险。

换句话说，美国之所以搞这个组织，是为了方便自己行动，扩大政治影响力，把单边行动包装成集体行动，它也明白所谓的军事联盟，其实都得靠美军，那些小国家军事实力太弱小，象征意义大于实际意义，而英国、法国的重点在欧洲，不可能在亚洲投入太多军力，指望不上。

而且，美国强调的是机动打击力量，它不愿在东南亚驻扎重兵严防死守。所以，东南亚条约组织没有设立统一的情报收集和军事指挥机关。

从这一点来看，它被阉割了核心功能，算不上缩小版的“北约”，只能算山寨版。

东南亚条约组织的宗旨是集体防卫，但在防御谁的问题上，美国和其他七国有争执，美国坚持防共，其他国家反对这么赤裸裸的挑衅词语，最后虽然删掉了这个限定词，但美国保留了意见。

在组织机构上，东南亚条约组织的逼格也远逊于北约。北约理事会，由成员国国家元首及政府高层、外长、国防部长组成，东南亚条约组织理事会，由成员国外长组成，每年开会一次，平时由各国驻曼谷大使代替（东南亚条约组织总部设在泰国曼谷）。

更 搞笑 是，东南亚条约组织理事会的决策原则是“全体一致”，这意味着遇到重大事情，必须8个国家一致同意，才能行动——相当于每人一票否决权。

8个国家众口难调，话语权还一样，可想而知，这个组织是松散的，无力的。

从后来的表现看，由于无穷无尽的扯皮和内耗，使得它在政治、军事上确实没有什么出彩的表现——政治上，大家有了个交流平台，壮大了声势，军事上，举行过一些联合军事演习，制定过共同防卫计划，还有就是搞培训和讲座，为落后成员国培训军事人员。

此外，东南亚条约组织在经济、 社会 、文化上，也做了一些事——成员中的发达国家，帮助发展中国家搞教育、扶贫、医疗卫生、农业技术推广等。

毕竟，争取民心，也是冷战战场的重要组成部分。

04

松散无力的组织，注定经不起现实的考验。很快，考验就来了。

1959年，老挝爆发了危机，左右政治势力相互政变，今天你推翻我，明天我推翻你，在这个过程中，北越卷入了其中，他们支持巴特寮（老挝红色武装）。

右派掌握政权后，向联合国提出了控诉，说北越在老越边境地区搞颠覆活动。根据1954年的日内瓦协议，老挝是中立国家，外国武装是不能进入的。

老挝是东南亚条约组织的被保护国，现在面临危机，该东南亚条约组织表演真正的技术了。

泰国表示，一旦老挝求援，大家尽其所能帮助它，保卫它。

菲律宾也主张用行动保护老挝，但没有具体想法。

法国反对任何计划。

英国说联合国不是派人去了吗，我们先等等看，不要过早介入。

澳大利亚、新西兰附和英国，巴基斯坦没什么态度。

美国主张出兵干涉，但强调军事干涉只能通过东南亚条约组织进行，而不是美国单独行动。为此，它一边在做军事干涉的准备，一边向老挝派出了军事训练团，提供了一些军事援助。

由于各国意见不一致，以及问题还没有发展到非干涉不可的地步，所以东南亚条约组织没有采取实质性行动。

转眼到了1960年底，老挝又经历了几次政变，苏联援助的左派和美国援助的右派打了起来，老挝内战爆发，日内瓦协议被破坏的荡然无存。

1961年3月，在左派势力的猛烈进攻下，右派势力快扛不住了，局势到了最紧张的时候。

美国新总统肯尼迪主张东南亚条约组织做好军事干涉的准备，但法国坚决反对，英国态度消极，原因是这两国在东南亚的利益在不断缩减，而当时欧洲正处于第二次柏林危机期间，赫鲁晓夫咄咄逼人，它们担心美国的力量从北约转移到东南亚这样无关紧要的地方。

由于得不到英、法两国的支持，肯尼迪也动摇了，逐渐倾向于政治解决。

三个大佬持这样的态度，其他小国只能干瞪眼。

最终，东南亚条约组织还是没有出手。老挝危机，是通过第二次日内瓦会议解决的。

既然是通过日内瓦国际会议解决的，那还要东南亚条约组织干什么？

泰国和菲律宾很失望，今天组织这样对待老挝，明天就有可能这样对待自己。它们希望把英、法踢出群，或者修改群规——3/4或多数表决制。巴基斯坦、澳大利亚、新西兰也明里暗里指责英、法不地道。

法国一副无所谓的态度（法国自1958年戴高乐复出后，放飞自我，经常和美国唱反调），英国反对修改表决规则。美国则一边和稀泥，一边单独向泰国、菲律宾许诺，给予安全保障。希望把组织维持下去。

老挝危机，是东南亚条约组织面临的第一次考验，毫无疑问，它没有经受住考验，严重动摇了成员国的信心，在解散的道路上迈出了一大步。

05

老挝的事还没完，南越又出事了。

北越搞了个南方民族解放阵线，不断向南越渗透，东南亚条约组织又一次面临考验。

结果，英国和法国还是不给力。英国态度模糊，法国坚决反对军事干涉，主张通过谈判实现越南中立化，并强调只有与中国和解才能达到目的——1964年1月，戴高乐不顾盟友反对，坚决与中国建交。

这样，法国留在组织内已经没有任何意义了。

巴基斯坦也绝望了，因为1962年中印战争之后，美国和英国向印度提供军事援助，严重损害了巴基斯坦的利益——我入群就是为了让你们帮助我对付印度，结果·······无语了。

1964年中巴关系改善，巴基斯坦留在群内也没有多大意义了。

1964年8月，“东京湾事件”爆发，美国打着东南亚条约组织的旗帜，正式卷入了越南战争。泰国、菲律宾、澳大利亚、新西兰支持美国，也向南越派出了军事人员。

根据东南亚条约组织的原则，全体一致才能行动，既然法国和巴基斯坦不同意，英国态度不明朗，那就说明出兵南越的决议没有全体一致通过——东南亚条约组织的根本原则遭到了破坏，已陷入分崩离析境地，解体已是时间问题。

从1965年开始，法国就不派正式代表开会了，准备退群了。

1971年第三次印巴战争，巴基斯坦被印度肢解，美国和东南亚条约组织没有帮到巴基斯坦，巴基斯坦也决定退群。

1972年，尼克松访华，中美关系和解，东南亚条约组织的价值严重缩水。

选个好日子散了吧——1977年6月30日，东南亚条约组织正式解散。

【参考资料】

《冷战与东南亚条约组织》

《老挝危机与东南亚条约组织的衰落》

《东南亚条约组织的成立与苏联的对策（1954-1956）》

《地缘政治下的强势遏制：杜勒斯与东南亚条约组织(1954-1959)》