当前我国公共危机呈现的特点及成因

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摘 要：公共危机前置管理指政府将公共危机管理的重点由事中管理前移至事前管理，由处置公共危机事件变为防止公共危机产生的管理方式和过程。公共危机前置管理的管理指向具有超前性，管理范围具有延展性，管理状态具有常态性，管理效果具有溢出性。加强公共危机前置管理能够提前弱化危机叠加效应，积极释放社会潜在压力，有效降低社会风险成本，大力提升政府管理能力。加强公共危机前置管理应强化公共危机前置管理意识，建立公共危机前置管理平台，构建公共危机前置管理规范，提升公共危机前置预警能力。

　　关键词：公共危机　前置管理

　　党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的和谐社会建设方向，和谐社会的目标指向首先是以人为本，安定有序。和谐的目标指向要求政府必须积极防范公共危机，强化公共危机的前置管理就显得犹为必要。

　　一、公共危机前置管理的含义

　　美国著名政治家汉密尔顿所说：“意外事件有时会在一切社会里产生，无论这些社会是怎样组成的。”[1]危机对社会整体和历史过程而言是一种常态，总是伴随着人类社会。公共危机特指那些导致社会系统的基本价值和行为准则趋于动摇或崩溃，或在较大范围内和程度上影响人们生命和财产安全，引起社会恐慌，影响社会正常秩序和运转机制的突发事件。近年对全球有影响的公共危机事件如2001年美国遭遇的9.11事件、2002年中国遭遇的“非典”、2004年的印度洋大海啸、2005年的第13号“泰利”台风等；区域性的、阶段性的公共危机事件也影响较大，如四川2004年3月的沱江河水污染事件、2005年资阳市的“人－猪链球菌病”事件等；至于局部性的、短暂性的公共危机事件则数不胜数，如民工因讨工资而欲跳楼、影响周边人安全的火灾和爆炸等。由于公共危机具有时间上突发性、影响上的连锁性和后果上的灾难性，使人们对公共危机“谈‘危’色变”，加强公共危机管理的要求越来越高。

　　公共危机管理是政府组织相关力量对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制和协调处理,以期有效地预防、处理和消除危机、减少损失的行为和过程。从过程推移可以把公共危机管理分为事前管理、事中管理和事后管理。目前关于公共危机管理的研究重点是在事中管理，虽然众多论述也提到了对公共危机事件的预测、监督和事前控制，但这些论述大多立足于“识”而非“防”，即如何预测公共危机事件发生，而不是通过有效管理防止公共危机产生。

　　从政府的管理职能看，防止公共危机产生是一种前置管理。公共危机前置管理指的是，为了实现“以人为本、安宁有序”的和谐目标，政府在社会管理过程中将公共危机管理的重点由事中管理前移至事前管理，由处置公共危机事件变为防止公共危机产生，由“灭火”变为消解“可燃性物质”的管理方式和过程。公共危机前置管理的核心是“防微杜渐”。
公共危机前置管理具有以下特点：

　　管理指向具有超前性。公共危机由萌芽、生成、扩散到产生连锁影响，一般都具有一个过程，呈现为渐进和突变的统一；此过程不论长短，都会因为危机诱因的演变而表现出先行征兆。这些先行征兆并不直接表现为公共危机事件，但在公共危机前置管理中都应“超前”地纳入政府日常管理工作范围。比如，四川沱江水污染是因为化肥厂技改项目试生产运行但污水处理装置因故障未投入运行所致，对化肥厂技改项目的污水处理能力的管理虽然不属于政府环保部门日常管理的范围，但如果相关管理人员能将污水处理装置的故障与沱江可能的污染联系起来，与沿江数百万人能否正常生活联系起来，就可能“超前”地监控技改项目的污水处理装置，从而防止污染事件的发生。

　　管理范围具有延展性。公共危机常以偶然性方式出现，其偶然的原因在于由多个危机因子相互作用形成的“合成谬误”。猪链球菌本来并不成为公共危机，但猪链球菌这一危机因子与人“合成”在一起，与现代交通工具和流通链叠加在一起，形成“人－猪链球菌病”，这就酿成公共危机。因此，公共危机前置管理必须将管理范围由对日常事件的一般管理扩张到防止“合成谬误”发生的延展管理。

　　管理状态具有常态性。公共危机和解决公共危机事件的管理是一种暂态，但公共危机前置管理是一种常态，贯穿于政府管理工作的始终。要求常态管理的原因在于，产生公共危机的危机诱因的存在是常态的，危机诱因“合成”而导致公共危机事件的可能性是一种常态，相应的管理应当是一种常态。

　　管理效果具有溢出性。常说“安全是最大的节约”，公共危机造成的危害一般是非常大，是最大的“浪费”。四川沱江水污染仅因化肥厂技改项目试生产运行但污水处理装置因故障未投入运行，就造成严重恶果：沱江死鱼50万公斤、沿岸的内江、简阳、资中三地上百万人生活生产用水困难，仅内江就关停820家娱乐场所达26天；沱江水污染造成的直接经济损失上亿元[2]。如果能够对化肥厂技改项目试运行相联系的污水处理装置进行严格监控，加强公共危机前置管理，上述损失完全可以避免。相比于造成的严重损失，公共危机前置管理的投入成本是非常小的，其产生的管理效果对社会生活的各个方面将产生巨大的溢出效应。

　　由于公共危机前置管理的上述特点，在当代社会条件下，加强公共危机前置管理显得十分必要而紧迫！二、加强公共危机前置管理的意义

　　社会生活的复杂化和不确定性使我国进入危机社会,大规模公共安全事故、工人失业、农村骚乱、治安恶化等社会问题相继出现。随着全球化进程的加速，世界也进入了“连锁”时代，许多事件的影响往往超出了国界，形成连锁反应，以至于“一个蝴蝶在巴西轻拍翅膀，可以导致一个月后德克萨斯州的一场龙卷风”[3]。防范公共危机已经成为全球社会生活不得不面对的重大课题，在这一挑战面前，加强公共危机前置管理具有重大意义。

　　1．提前弱化危机叠加效应

　　以互联网、无线电通讯、WTO、波音飞机、奥运会、奥斯卡、世界银行等为代表的“全球化文明”，将地球变成了一个“村庄”，“村庄”内的相互作用在促进世界加速发展的同时，也将世界变成一个对危机因子十分敏感的共振系统；任何一国范围内的政治、经济与社会性危机，都可能波及其他国家通过正反馈作用加强危机烈度。发生于英国的疯牛病，席卷欧洲后即波及世界；美国9.11事件仅因世贸中心摩天大楼受袭倒塌，却使全球股市应声下跌，进而影响全球经济。单一事件演变为大范围公共危机的作用机制，源于危机因子通过叠加作用形成的共振效应，危机诱因通过正反馈的相互作用得到加强，从而酿成影响严重的公共危机。通过公共危机前置管理，加强对诱发公共危机的“初始因子”的控制和防范，从而减缓或防止危机诱因形成的叠加效应，就能有效地避免公共危机发生或降低公共危机的影响。

　　2．积极释放社会潜在压力

　　现代市场经济将社会生活带入了高度竞争的时代，市场竞争机制在提高社会运作效率的同时，也使人们在伦理道德、价值观念、行为方式、人际关系等领域面临着越来越大的冲突和压力,使心理受挫机率增高,从而导致众多的心理障碍。巨大的社会压力和冲突导致了一些人的反社会、反人类行为，增加了引发公共危机的可能性，比如，个别人仅仅因为个人失恋就要去拆火车铁轨、火烧幼儿园。在酿成社会恶果之前，社会压力表现在个人身上往往是潜在的。通过公共危机前置管理，防范产生不适当社会压力的危机诱因，适时适度地加强对社会冲突和压力的疏导工作，就能积极地释放社会心理中的潜在社会压力，从而有效地避免因社会压力引发的公共危机。

　　3．有效降低社会风险成本

　　现代化是市场化、信息化、城市化、全球化的进程，表现为现代社会的相互依存度越来越高,关联性越来越强，复杂性越来越大；系统越复杂则其可靠性越差,诱发危机的可能性更大,危机蔓延的可能性和蝴蝶效应更严重。现代化进程中，细化的社会分工和密切的协作在生产“规模效益”的同时，也生产着“规模危机”。石油涨价仅是石油行业的价格调整，但是，当涨价幅度过大时，其影响将波及出租车、农机供油、运输物价、塑料价格等，从而对社会生活造成全局性影响。2003年的“非典”疫情在开始时仅是呼吸道传染性疾病,但很快波及到政治、经济、文化、外交等多个领域,多米诺骨牌效应使局部性危机很快演变为全局性危机。现代化进程中，公共事务领域的“规模危机”增大了社会风险成本。公共危机前置管理针对可能产生的“规模危机”，用“非规模”投入化解或抑制“规模危机”，减少了公共危机引起的社会风险，也减少了社会为解决公共危机事件而需要支付的成本。

　　4．大力提升政府管理能力

　相对于特定的物质资源和人力资源，在一定制度安排下的政府管理能量是一个“定数”。将有限的政府资源投入到收效最好的管理活动中去，从而使“定数”的管理能量产生更大的管理效益，这实际上提高了政府的管理能力。公共危机的“连锁效应”和“规模风险”，使解决公共危机需要巨大的投入。2005年四川资阳市的“人－猪链球菌病”事件中，政府为解决危机问题的投入就达4500万元之多。可见，公共危机“事中管理”的成本太高！公共危机前置管理侧重于对危机诱因及可能引发的连锁效应的提前防范，其所需要的资源投入与公共危机“事中管理”的投入相比，应该是相当低的，因为公共危机前置管理所面对的不是已酿成“规模风险”的危机事件。由此看，公共危机前置管理使政府管理资源具有较高的投入－收益比，从效果上看，是提高了政府的管理能力。三、加强政府公共危机前置管理的对策

　　政府的公共危机前置管理涉及多方面，从预见性防范、全方位防范、常规性防范、多手段防范的角度看，当前应着力做好以下方面的工作。

　　1．强化公共危机前置管理意识

　　有效的危机管理是建立在明晰的危机管理意识之上的,在公共危机管理意识已经成为政府和社会共识后，危机管理意识的重点应当放在公共危机的前置管理上。

　　强化公共危机前置管理意识必须重视政府所提供公共产品的隐性效益。政府所提供的公共危机管理具有公共产品的属性。一般而言，公共危机事件出现后，解决问题过程中所产生的效益是显性效益，这一效益一般比较明显，容易为社会所了解的，也容易为上级所肯定；进行公共危机前置管理所产生的效益属隐性效益，大多难为社会所了解，也难为上级所肯定。某地有一条河，洪灾时有发生。河东河西有两个镇，东镇的领导者平时不关注防灾问题，而西镇的领导者未雨绸缪带领老百姓筑堤修坝。雨季洪水一来，西镇安然无恙，东镇遭受水淹而抗洪救灾。东镇领导者因在抗洪救灾中表现突出得到了提拔，而西镇领导者却“原地踏步”。究其原因，在于公共危机前置管理的效益表现为隐性效益，公共危机发生后解决问题时产生的效益是显性效益。要加强公共危机前置管理意识，就必须从观念和制度层面上纠正只关注显性效益的倾向，重视公共危机前置管理的隐性效益。

　　要强化公共危机前置管理意识，就必须在行政管理工作中确立“责任扩展”的观念。通常的危机管理责任大多界定于防范危机因子，公共危机前置管理需要把管理责任的落实由单纯对危机因子的防范扩展到防止形成“合成谬误”。由于公共危机大多具有偶然性和不确定性，其作用叠加性、不可分割性和隐蔽性的特点使管理责任边界不清晰，容易造成“各扫自己门前雪”的履责态度。因此，要做好公共危机的前置管理，必须坚持以人为本、安定有序的价值导向，在管理人员中确立“责任扩展”观念，把防止危机因子结合产生叠加效应作为自己的工作责任。

　　2．建立公共危机前置管理平台

　　目前政府对公共危机管理的着重点大多在制订危机应急预案和建立危机处置机构方面。当中国社会已进入公共危机频发的时期后,要有效地防范公共危机，建立高效的公共危机前置管理平台显得十分必要。

　　鉴于公共危机前置管理的特点，其管理平台必须摒弃运动式的管理方式和暂态式的运作模式，不适宜选择政治动员路径和人海战术，不需要另起炉灶再搭班子，而只是依附现有的管理结构，通过有效的制度安排，把“责任扩展”界定和常态管理运作落到实处，以实现对危机因子及叠加作用的实时控制和持续监测。因此，公共危机前置管理平台在依托上是“嵌入”现有管理机构的，属于对现有管理机构功能的一种强化和扩展，这种“嵌入”的建构方式决定了搭建前置管理平台具有最低的边际成本；前置管理平台在管理权力分配上是分权的，以发挥“条块”上各级管理人员的管理潜能，全方位防范公共危机；前置管理平台在责任上是扩展的，通过对管理工作“再进一步”、“再深一点”、“再严一些”的责任扩展和界定，有效地防止公共危机的发生；前置管理平台在运作上是“常态”的，相比于解决已酿成公共危机问题的“暂态”管理平台，前置管理平台更要求公共危机防范工作具有持续性；前置管理平台在协作上是集成的，通过对危机因子动态的“模拟整合”进行提前干预，发挥“条块”管理的整体集成优势，将公共危机“扼杀在摇篮之中”。

　　鉴于政府能力的“有限理性”，公共危机前置管理平台应提供社会公众参与公共危机管理的有效机制和路径，以打造全民防“危”的管理体系。鉴于公共危机前置管理所具有的巨大投入－产出收益，前置管理平台应为危机的前置管理提供足够的、包括高效制度供给在内的运作资源和条件，以有力的保障确保复杂性和不确定性日增的社会能够安定有序。

　　3．构建公共危机前置管理规范

　　目前，我国还缺乏统一的有关公共危机的基本大法，宪法中缺少对公共危机的管理规定和对政府在紧急情况下处置公共危机的必要授权。这导致各级政府及政府各部门在管理公共危机方面的权利和责任缺乏明确界定，难以保证对公共危机进行有效的管理。在这种背景下要有效地防范公共危机事件的发生，必须注意构建适合本区域、本行业、本系统特点的公共危机前置管理规范，使得前置管理工作中有章可循，依法定责，以规律人。

　　公共危机前置管理规范应把重点放在对日常管理工作“再进一步”、“再深一点”、“再严一些”的责任扩展界定和要求上，放在防止公共危机诱因通过“叠加”作用形成“合成谬误”的诸多环节上，并围绕这一重点规定各责任主体的行政职权和法律责任，规定对公共危机问题的监测预警、应急报告、信息公布、沟通举报、协作应对等制度。同时，要建立公共危机前置管理的问责、纠错和激励机制，以调动管理人员做好公共危机前置管理工作的积极性。

　　4．提升公共危机前置预警能力

　　现代社会各要素快速的叠加作用所形成的共振效应，使公共危机生成的因素多种、路径多条、形式多样，公共危机诱因通过叠加作用使危机的结果大大超出了诱因本身的影响范围。此外，一些公共危机的形成有一个周期甚至很长的过程，初始扰动形成的路径依赖使危机形成巨大发展惯性。要有效地防范公共危机，就必须提高公共危机的前置预警能力，通过有效的信息沟通全面监测各领域公共危机的走向和程度，通过建立公共危机的预警指标和分析体系，有效地防范公共危机的诱因产生叠加作用，有力地纠正公共危机诱因的初始扰动以防止其发展惯性造成的恶果。1985年开始，我国北方牧场实行牲畜作价归户的承包制度，但草场并未同时承包，由此导致“放牧无界，使用无偿，建设无责”的掠夺性经营行为，草场沙化的恶果已经超出了草场的范围，加剧了北京的沙尘暴。现在回头看，在牲畜归户的同时实行草场承包的制度安排，沙尘暴何有今日之剧？