教师收入分配试验能否打破大锅饭

Answer 1

还是与过去那样，武汉市江汉区友谊路中学教学楼前国旗猎猎，教师们照旧像禁军教头般将学生迎来送往。他们始终各就各位，像一个句子的谓语，默默等待着与主语和宾语搭配。

　　8月26日，刚送走一届毕业生的梅子（化名）又开始了这样的生活：一大早从家赶到办公室，冲进教室。天黑以后，他再从学校匆忙往家里赶。十几年来，这样的生活，从未变过。不过，近几个月他感觉日子更有盼头。因为，除了国家拨付的基本工资，5月份的绩效奖，他拿到1200元，这几乎是校长和教导主任的两倍！

　　这要是放在过去，梅子想都不敢去想。毕竟，几十年来，在整个教育系统内，从校长到普通教师，他们在“大锅饭”体制下，一拨拨地带着激情而来，最后揣着遗憾退休。他们谁都不曾想过，在退休后，只要付出了，就一定会有实实在在的回报。他们更无法想象，一名普通教师的收入可以比校长高得多！

　　其实，这种变化得益于一年前江汉区教育局推行的绩效奖分配制度改革。当时的制度设计，就是要逐步破除“大锅饭”，实现多劳多得、优质优酬，充分调动教职工的积极性、主动性和创造性。

　　不可否认，江汉教育的收入分配制度试验之于传统“大锅饭”体制下的教育，似乎正在赢得世道人心。

　　3000万元“悬赏”

　　江汉区是武汉市最繁华的中心城区，具有悠久的商贸传统，自明成化年开埠以来，就是中国的大商埠、华夏“四大名镇”之一老汉口的发源地。在武汉13个城区中，其地盘最小，仅33.43平方公里、人口65万，但由于地处长江与汉水交汇口，以及发达的商贸金融业，使其具有较强的经济实力。2007年全区生产总值245亿元，全口径财政收入43.26亿元。其中，区级财政收入11.39亿元。

　　但是，教育的发展水平与其骄人的经济地位并不相称。行政区划上，虽然江汉区是武汉市13个区中没有郊区的城区，但随着城市化进程的推进，一方面由于区域经济发展的重心和居民区的迅速北移，全区教育资源配备结构出现严重失衡：商业发达的南部地区，校多生少、师资富余；新兴的北部地区，校少生多、师资缺乏。这种北缺南富的分布格局，客观上制约着全区教育的整体发展水平。另一方面，因历史原因形成的重点校与非重点校、公办校和民办校、义务段和非义务段学校之间的差异，导致同一区域内教师的实际收入出现了较大的校际差。这在客观上既造成了区内优质教育资源向重点校集中，又影响了大多数普通校教师的工作积极性。同时，由于长期囿于传统的分配方式，即便是重点校教职工，其内部收入分配依然沿袭“大锅饭”体制，教师队伍的活力明显不足。

　　事实上，对于校际间的这种不平衡，行政调配显得力不从心：近3年来，全区通过行政调配的，仅65人；南部学校虽然以女教师52岁、男教师57岁腾岗退养的方式，推行了内部人事制度改革，但最终也只“消化”165人，全区还有31名超编人员，仍无法单纯地通过行政手段得以解决。

　　显然，无论从学校内部，还是从区域教育发展现实，江汉教育要想改变现状，就不得不改变传统的收入分配制度，给教职工以足够的信心和希望。

　　2007年年初，江汉区委、区政府决定，每年至少从区财政中拿出3000万元作为专项资金，推进教师收入分配制度改革，以调动教师的积极性和创造性。

　　3000万元并非小数目。对于全区3838名教职工而言，新增的这3000万元，就相当于人均每年净增7800多元收入。

　　对于这笔资金，作为负责此项改革的区教育局局长吴克雄说：“3000万元的绩效奖专项资金，并不是政府想设个名目给教师加工资，因为单纯加工资很难打破平均主义的‘大锅饭’。但如果以此建立一项业绩评价体系---收入的联动机制，则完全有这种可能。当然，建立一种合理、科学的评价体系，比直接加工资要难得多。”

　　2400字的“新法”

　　2007年2月，区教育局召开第一次专题调研会，对全区学校进行拉网式普查，并广泛调查大专院校和沿海发达地区中小学绩效管理方式。调研发现，目前全国大多数学校通行的办法是，将教师工资中的一部分拿出来浮动，且浮动的幅度不大。这种办法只是起到了一种导向作用，既未摆脱传统分配制度的束缚，也没能从根本上拉开教师的收入差距。因此，很难真正调动教师的积极性。

　　经过反复研讨，区教育局最终商定，先由区教育局出台一份改革大纲，为改革的顺利进行把准方向。各校在大纲的指导下，再结合自身实际分别设计方案。所有学校的方案，分别提交学校教代会和区教育局审议通过后才能实施。教育局按学校人头数拨付资金，学校再依照各自设计的方案进行分配。

　　其实，此次改革的难题，就是制定这部关涉改革成败的“新法”纲领。因为，与企业不同，教师的工作大多是无形的，不仅难于量化考评，而且情况尤为复杂。比如，表面上，每个学段教师的学历起点、所承受的教学压力和知识技能不同，在收入分配时高中教师的收入标准理应。但实际上，与高中相比，义务教育段自筹资金的渠道非常有限。因此，任何一种以单一标准设计的方案，都可能造成更大的不公平。再比如，在衡量学校和教师业绩时，日常管理与教学质量之间，如何分配比例。如果教学质量的比重过轻，就难以突出中心工作；过重，又有片面追求升学率之嫌。还有，既然改革的目标指向是向一线倾斜，那么到底是向一线教师倾斜，还是向行政管理人员倾斜……

　　为了解决这些问题，在接下来的两个多月里，区教育局先后召开27次专题会议，并召集全区中小学校长和教师代表，又召开100多次讨论会。2007年4月4日，一份只有2400多字的“新法”，历经校长讨论会、局长办公会、区政协、区人大、区委办公会的反复讨论和11次修改后，终于尘埃落定。

　　这部凝聚了众多人智慧的“新法”，其特点就是，限度地打破“大锅饭”，实现按劳取酬、按业绩分配，以期充分发挥学校和教师的积极性。按照制度设计，“新法”从教育教学和工作目标两个维度，对不同学段、不同类型的学校，进行不同标准的年度考核。其中，教学质量占整个评价分值的55%，日常的教育教学管理占45%。考核按3∶5∶2的比例，根据实际绩效的完成情况，将全区中小学分别分成一级、二级、三级3个等级。获得不同评价等级的学校，教育局将依据学校编制数，划拨相应的奖金。

　　为了体现绩效评价的公平、公正，教育局依托下属的22个职能部门，以学段为单位分别下达不同的考核目标。这样，即便生源再差、升学率再低的学校，不论与自己的过去比，还是与其他同类学校进行横向比较，只要考核当年有所进步，都有可能被评上一级绩效单位。反之亦然。

　　也就是说，整个绩效管理体系是一种由教育局和学校分段接力完成的体系。这种特殊的管理体系，既注重对学校绩效考评，又强调对教职工个人的考评；既适当设置了校际之间的级差，又拉开了同单位个人之间的级差。这样，整个分配体系从制度设计上，就为校际间、教师与教师之间营造出一种建功立业的氛围。

　　此外，在资金划拨上，“新法”依据的是，各校核定的编制数，而编制数的多寡，又取决于学生数。如果一所现有100名教职工的小学，其核定编制数为80人，当它被评为一级绩效单位后，教育局按规定应当以人均每月700元的标准拨付经费。但由于超编20人，因此，该校只能从教育局那里获得80人的经费。这就迫使区域内的学校不得不主动进行科学设岗和定编。

　　不过，对于暂时超编的学校，教育局均给予3年的过渡期，即新型分配制度实行的当年，教育局仍以学校现有教职工数划拨经费，以后逐年递减，3年期满后，则完全依据学校编制数划拨经费。

　　考虑到高中和职校的自筹资金渠道较多、中小学和幼儿园渠道狭窄，因而“新法”在资金投入时实行教育局投入和校投入的双轨制投入模式，并在投入比例上，对义务段和非义务段采取双重标准，即在设定不同学段、不同类型学校的投入标准时，对于义务教育段学校的绩效奖资金，教育局的投入比例为100%；对于高中和职校等非义务段学校，教育局的投入比例缩减到40%，以学校投入为主。这样，既减轻了中小学自筹资金的压力，也迫使义务教育阶段的学校走出四处筹钱的困境，将工作重心转移到教育教学上。

　　与此同时，根据教师学历起点、知识技能和所承受教学压力的差异，“新法”将幼儿园的月绩效奖发放标准定为每人200至400元，小学为500至700元，初中为700至900元，而将高中和职校设定为1400至2000元，特意在标准额度的设计上预留较大空间，以激励高中、职校进位争先。

　　有了“根本大法”后，全区学校纷纷结合各自实际，设计了自己的绩效评价体系，并先后开始了“新法”试验。

　　一校一策的“新法”试水

　　武汉市十九中是江汉区具有90多年办学历史的一所完全中学，前些年因教师的过度外流，学校曾一度出现办学危机。但是，在此次分配制度改革中，其绩效制度的试验格外引人注目。

　　以能力的大小和付出的多少为分配依据，是该校绩效管理制度的核心。在教职工业绩评价上，该校设计了两个层次：一是以年级组和个人为单位，综合师德、学期和年度教学质量等情况，分别给个人和团队评出相应等级，然后学校以此为依据分配相应的学期和年度绩效奖金。二是通过设置多种优秀津贴评优机制，鼓励教师个人创新和团队创新。即，该校将优秀津贴设计成一种梯形结构，为教师的专业发展搭建成长的“阶梯”。比如，学校每月分别给予首席教师400元、骨干教师300元、区级学科带头人90元和校级学科带头人30元的补贴。

　　与此同时，如果这些学科带头人所负责学科在学期结束时达到优秀标准，每月还有120元的额外补贴。

　　理论上，这种梯形的评优机制有利于激活教师队伍的活力。但实际上，有些教师被评上骨干后，工作热情有所消减，引起其他教师的广泛质疑。为此，该校通过“搭梯子上台，搭梯子下台”的动态管理模式，对原有制度的漏洞进行及时修补。即，评上骨干教师后的第一学期，学校将原定给予他们每学期的1500元优秀补贴降至1000元，当这些骨干教师得到大家认可后，优秀补贴再恢复至1500元；对于已认定为骨干教师的，如果在一年内的教学质量广为争议，其优秀补贴由每学期的1500元减至1000元。如果下一年度仍未获得大家认可，其优秀补贴将再次减至500元，甚至被完全取消。

　　与高中不同，由于初中是义务教育的终端，教育教学工作繁重且资金来源渠道狭窄，因而成了此次分配制度改革的重心。

　　作为“新法”颁布后最初4所试点校之一的武汉市友谊路中学，其分配模式已成为该区初中学校的一种典型样板。该校的分配方案分成月度常规考核奖、学期综合奖、学期质量奖、小学科达标奖、年度目标奖、班主任绩效奖和其他奖等七大部分，力图让每个教职工在自己的岗位上都能从中受益，都能看到希望。

　　长期以来，对于教师的评价，学校大多是凭借领导个人印象，主观性较强。即便也有对教师业绩的客观评价，但更多的只是依赖于教师所任学科在区域内的排名情况。排名达到一定的标准后，该学科教师才可享有质量奖。这种评价体系强调的是一个学科的整体情况，既没有反映教师个体的差异，也容易掩盖个体的辛勤付出。不仅如此，传统的评价体系，对于音、体、艺、信息技术和美术等小学科的评价，往往因缺乏统一的衡量标准，导致这些小学科的发展动力不足。

　　针对传统评价体系的不足，友谊路中学改变了过去单纯以学科成绩来评价教师的做法，将每学期的质量评价分成“质”和“量”两个部分，以体现评价的客观性。即，根据教师实际工作量的付出，适当予以考虑；对于“质”的评价，该校按区内横向比较和校内横向比较，分别考评。

　　在学期综合奖的评价上，该校对于过去主观性较强的教师德、能、勤、绩方面的考评，严格按照学生、年级组教师、校领导、家长等多方评价，进行量化考核。比如，分值分别为30分的师德和工作能力，权重分别为学生评价占40%、年级组内评价占30%，领导评价占30%；其他两项指标为出勤和工作实绩，分值各为10分和30分。整个考核结果分为一、二、三等，奖金分别为1200元、1000元和500元。

　　与中学不同，小学往往并不过分强调学期或学年度的终端性成果。因此，这也就决定了小学在绩效管理上有更大的创新空间。

　　在江汉区大兴路小学，“新法”的实施不只是局限于如何公平地把奖金分配下去，而且要激发教师的自主管理。在实施过程中，该校将绩效管理简化成月绩效和学期绩效两大部分。其中，教职工只要在教育教学过程中无重大失误，往往都能拿到460元的月绩效奖。

　　其实，真正的差距主要体现在学期绩效上。因为，该校不仅将学期绩效切分成了团队和个人，而且年度的团队奖和个人奖所定标准人均分别为1400元和4000元。这种设计的特点就是，学校将骨干教师平均分配到6个年级后，再由全校教师自由选岗，从而组成6个团队。

　　学年结束后，20名教代会的教师代表根据相应的指标，对6个团队进行考评。被评为示范团队的，该团队的所有教师每人将获得1400元绩效奖。

　　分配方案确定后，剩下的就是，如何搜集客观数据进行科学评价。

　　幸好，在过去3年的机构改革中，该校撤销了原有的教务处、总务处等部门，设立了质量中心和服务中心。每天，质量中心除了要记录日常的教育教学情况外，还会不定期地从教师中随机抽出几名巡视员，巡查学校教育教学情况，抽查结果全部汇总至质量中心的数据库中，作为学校对教师、团队评价的第一手数据。

　　每月，教师都会将自己的违规行为向所在团队上报，团队组长签字认可后，再由团队汇总，集中上报学校质量中心，质量中心通过核对数据库原始记录、校长室确认后，开始下发个人绩效奖。其间，如果教师隐瞒过失不报，一经发现就被认定为三级绩效；如果上报后，教师知错就改，将不影响个人绩效奖的等级评定。

　　和这些学校一样，经过一年的“新法”试验，如今全区几乎所有学校都建立了自己的评价体系和分配制度，而且在改革的阵痛中正发生着一系列变化。

　　理想与现实

　　用3000万元作为杠杆，打破传统的“大锅饭”分配格局，最终提高效能，是此次改革的理想诉求。但是，现实远比理想残酷。

　　2007年7月，随着“新法”的实施，江汉区绩效奖分配制度改革的序幕也悄然拉开。对于那些即将告别“大锅饭”的人们来说，短暂的恐慌和*在所难免。只是，人们情绪宣泄的出口不尽相同。

　　在整个分配体系中，干部的绩效如何计算，成了许多学校争论的焦点。因为，按照“新法”所给出的参考比值，校领导的绩效原则上可以是教师平均绩效的1.5倍。但是，一些学校的方案在递交教代会通过时争议很大。有的学校教代会因教职工争议，迟迟无法闭幕。甚至有的学校教职工将校长的工资单张贴出来“晒工资”。

　　为了减少矛盾、求同存异，教育局最终将校长的绩效奖按各校绩效等级单列，由教育局负责发放。这样，争论总算平息下来。

　　在最初实施新的分配方式时，大兴路小学的试验也遭到了部分教师的抵制。按照规划，全校本应以自由组合的方式组成6个团队。但是，学校通知下发后，除两个年级组成团队外，其他年级均未递交申请。

　　今年7月10日，正值期末总结。按照学校的分配方案，已经组团的两个年级分别向教代会述职，最终二年级被评为示范团队，该团队所有教师每人均获得1400元的团队奖。几天后，其他尚未组团的4个年级都争先恐后地陆续向学校递交了组团申请。

　　一年的试验让友谊路中学党支部书记汪涔颇感欣慰。因为，新的分配制度革除了过去业绩评价只注重一个学科、一个年级整体效能的弊病，使每位教职工的付出都能在收入分配上有所体现，而且还密切了师生关系。

　　在今年元月该校进行的学生评教中，由于某科任教师平时缺乏与学生交流，最后导致学生的评价较低。学校将学生测评结果反馈给该教师后，该教师对此及时进行改进。在今年6月的期末测评中，学生对这位教师的满意率大幅提高。

　　同样，“新法”的实施之于清芬路小学，是一次历史性机遇。偏安于汉正街老巷深处的清芬路小学，是江汉区南端的一所微型学校，60%的生源是外来务工人员子女。过去8年，该校因生源不足，先后整合了周边6所小学，学生达到528名、在职教师59人。但是，花名册上的86位退休教师成了学校的沉重负担。另外，由于学校几乎没有商业门面可供出租，导致办学经费捉襟见肘。最后，学校不得不通过挤占每年人均315元的办公经费，以维持正常运转。

　　去年实施新的分配制度后，清芬路小学获得了人均7200元的年绩效奖。有了这笔宝贵的资金，该校不仅不再挤占有限的办公经费，而且还逐步打破了收入分配的“大锅饭”格局。有的教师在工资以外，每年绩效奖可以拿到8000多元，有的只有5000元。

　　这次分配方式变革，就像一颗落在水面的石子，打破了该校教师队伍多年来的沉寂。30岁的陈寿（化名）是该校颇有才华的一位年轻数学教师，他曾是全国数学教师整合能力大赛一等奖的获得者，而且还精通英语和美术。刚到学校工作时，不论对教学还是公共事务，他都充满了激情。但是，2001年7月领到工资条后，他感到心灰意冷。

　　那个月，他只拿了三四百元工资和400元奖金。从此，他每天只按8小时来安排工作，节假日既不愿来校加班，也不接学校打来的电话。因为，他觉得，干得再多、干得再好，大家的收入还是一样，很难体现自己的价值。

　　去年9月，学校实行新的分配方案后，郁闷已久的陈寿按捺不住内心的喜悦，又重新在校园里活跃起来。走在整洁的校园里，古铜色的花坛和文化墙上美妙的线条，让记者禁不住停下脚步。校长说，这些都是陈寿前不久利用休息日义务为学校设计的。如今，陈寿不仅成了学校教导主任，而且也成长为市优秀青年教师，并被吸纳进了区首席教师工作室。

　　毫无疑问，江汉教育的分配制度试验是革命性的，但在试验过程中不少学校也遇到了一些现实困惑：有些学校将教研组长、备课组长和班主任工作以及毕业年级的终端成果都纳入绩效考核范围，这种排他性的制度安排实际上对于绝大多数教职工而言，是不公平的。因为，更多的普通教职工无论如何努力，都不可能获得这笔收入。

　　此外，现实中，教师的劳动是隐形的，很难量化，既不可能像工厂里的计件工资那样去衡量，也不可能完全依赖或脱离学生考试成绩进行主观评价。如何科学评价和以何种方式评价，都决定着改革的命运……

　　在整个行业分配制度尚未启幕的现实下，江汉的改革仍在向前挺进。对于试验中出现的这些问题，作为改革主持者的吴克雄也在静静审视着身边学校的各种细小变化，并悄悄规划着下一步的全区性教师轮岗试验。因为，他觉得，破除了“大锅饭”分配体制，教师的区域性自由流动才真正有了现实基础，屡禁不止的择校风才有可能从根本上得到解决。

　　现在，只要稍有闲暇，他就会走入辖区内的学校，收集“新法”

　　实施方面的信息。毕竟，过去两年，“新法”草稿及实施相关情况的报告在他办公室的一角上，不知不觉已堆起了半米多高。也许，这还远不是终点。

【对话】改革，剑指何方

　　记者：如果单从分配体制来看，教育系统的分配方式似乎始终未变。您作为此次改革的主要推动者、设计者和教育局局长，当时为什么要推动这次改革？目标是什么？

　　吴克雄：以前，我在中学当过很多年教师，对于传统的分配方式和一线教师的工作及心理状态，都非常了解。可以说，传统的分配方式既不利于教育事业的长远发展，也不利于发挥人的积极性和创造性。本质上，它是对个体劳动的不尊重。之所以要改革，主要有两方面原因：一是长期以来的这种分配体制，导致教师队伍的活力明显不足；二是由于不同学段学校资金的自筹能力不同，导致教师实际收入的校际差较大，难以稳定教师队伍。在这种压力下，一些学校开始将精力转向自筹资金。长远来看，这既不利于教育公平的实现，还可能滋生乱收费行为。所以，必须通过分配体制改革来修正。

　　这次改革的目的，就是要限度地打破“大锅饭”，实现按劳取酬、按业绩分配，以期充分发挥学校和教师的积极性。

　　记者：不论对于一个国家，还是一个单位，利益分配都是极其敏感的，必须有一个公正的分配尺度，以及科学的总体设计。在制度设计上，您是怎么考虑的？

　　吴克雄：在制度设计上，我们不回避问题，将绩效作为分配依据，将分配的重心放在义务教育和学前教育阶段，而且让不同发展水平的学校都能看到希望。

　　不仅如此，我们还竭力破除过去教师、后勤行政人员干多干少一个样的做法，确保在分配上向一线教师倾斜。在校内分配中，教育局只从宏观上对教学管理人员和教师的分配给出一个指导性的分配系数。比如，一线教师可按工作业绩，不设定分配金额的上限。但是，校领导的分配系数不能超过该校教师人均的1.5倍，后勤人员不能超过教师平均数的70%。

　　记者：可以说，此次收入分配制度改革是对传统体制的突破，也是教育改革中相当棘手的一个难题。其意义无论对于教师，还是对于整个教育发展，都具有很强的现实针对性。请问，这项改革除了能提高教育系统的工作效能外，还有哪些方面的积极意义？

　　吴克雄：此次收入分配制度改革是借助经济杠杆推动的，其意义远远不只是单纯地提高教职工的工作效能。应该说，其影响是深远的：一方面通过分配改革帮助学校建立了一套比较科学而完善的评价体系，这为今后彻底打破“大锅饭”奠定了坚实的基础。从长远来看，这必定会给整个教师队伍建设产生一系列积极影响。另一方面，由于地方财政的“补位”，义务教育段的学校再不必因校内分配资金的短缺而牵扯太多精力。这样，既能促使学校教育功能的回归，又可从源头上遏制广为社会所诟病的学校乱收费和择校行为。

　　更为重要的是，通过此次收入分配制度改革，同一学段内的学校即便起点不同，但只要科学管理，达到预定目标，在收入上就有可能比高起点学校获得更高的收入。这样，既可通过收入分配这种市场手段自主调节教育资源，最终保持区域教育资源的动态平衡，又能为区域内的教师轮岗创造必要的条件。因为，只有当事关教师切身利益的收入分配和业绩评价等方面的制度健全了，教师的自由流动和专业成长，才真正有实现的可能。也就是说，以教师收入分配制度改革为契机，建立科学而合理的评价体系，应该是当前教师队伍建设的核心命题。如果解决好了这个问题，其他的改革就应当是水到渠成的事情了。

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