论我国电子政府的绩效评价体系的构
一、引言
随着信息技术的飞速发展，尤其是计算机技术和通讯技术的融合，人类社会进入到了一个前所未有的信息化时代，信息技术以其强大的生命力，正不断推动着生产力的革命性变革，并必然诱发社会的生产关系和上层建筑的变革。电子政府(E-Gov)作为信息技术的产物，受到了各国政府的高度重视，从理论上讲电子政府会带来无与伦比的高效率和低成本，以及社会和政府的全方位交流，会极大地增强政府管理社会事务的能力，并有效地防范公共权力的异化，因而世界各国政府都将电子政府作为“信息高速公路”建设中的核心工程。但是信息技术能否在政府管理中有效地发挥出预期的作用，取绝于是否有一套依据电子政府的运行特点而构建的先进的政府绩效评估体系，如果我国在电子政府基础上嫁接传统的政府绩效评价体系，则电子政府势必会成为劳民伤财的“政绩工程”，设施一流，而实际效果却与预期相去甚远。IBM公司总部政府服务负责人托德·拉姆齐指出：“大约85%的政府IT项目是注定要失败的。”不是说这些项目从一开始就是一场灾难，而是由于这些项目执行时间过长，成本过大，提供的服务没有预期理想。就我国目前政府上网工程的进展来看，其状况令人堪忧，到2001年6月30日已建成5181个政府数据库，但绝大部分是死库(仅向内部或研究机构开放，不对社会开放)，而且向社会提供的信息缺乏规范，随意性极大，信息的采集、加工、维护均存在问题。一些地方政府投资几十万、几百万建起的网站乏人问津，成为信息海洋中一个又一个分割的信息孤岛，远未发挥出预期的效果。许多地方政府对于电子政府的运行机制、中央与地方政府在电子政府体系中的关系尚未明确就盲目上马，极有可能相当多的地方政府的信息化项目的建设结果被托德·拉姆齐不幸言中，缺乏与电子政府运行特点相吻合的先进的绩效评价体系是造成这一局面的核心原因。如不加快构建电子政府的绩效评估体系，电子政府项目可能会成为我国继企业之后由政府掀起的又一波互联网泡沫。
二、政府绩效评估体系的发展
政府的绩效评估体系是关系到政府治理水平和运作效率的核心制度安排。政府作为政治权力的主体，对社会实行必要的政治管理，政府所掌握的政治权力是人民授予的，必须对人民负责，政府行为的结果与人民的利益息息相关，所以对政府绩效进行较为全面的评价是十分必要的。就世界范围来看，美国的政府绩效评价体系的建设走在了世界的前列。美国政府早在20世纪40年代就着手构建政府绩效评价体系，并有专门的杂志刊载相关学术文章，到了60年代，美国会计总署就率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向了经济性、效率性和效果性并重的审计，俗称“三e审计”，后扩展到“五e审计”，在1972年，美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%，足见绩效审计在美国政府审计中的地位。为了保证审计的顺利进行，其审计部门是独立于政府行政部门的。美国会计总署1994在修订的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》中对绩效审计作出了如下定义：绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为实施监督的采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。绩效审计就是包括经济性和效率性审计以及项目审计。A、经济性和效率性审计包括确定：1、机构是否经济地和高效率地取得、保护和使用它的资源(如人员、财产和空间)；2、低效率和不经济情况产生的原因；3、机构是否遵循了与经济性和效率性有关的法律和规章。B、项目审计包括确定：1、达到立法部门和其他权威机构所确定的预期成果或收益的程度；2、组织、项目、活动和功能的有效性；3、机构是否遵循了与项目有关的法律与规章。
70年代，美国、英国、加拿大、瑞典等国的政府绩效审计得以飞速发展，成为评价政府业绩的核心指标。但由于政府行为的结果包罗万象，不单纯是效率和经济性的问题，要面面俱到对每一项结果进行评价是不可能做到的。为了避免“三e审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计，软性指标是由社会大众对政府进行评价，定期发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。
我国对政府绩效评价体系的研究起步较晚，但发展较快，目前国内有相当多的学者将研究的目光投向了这一领域，学者们就政府绩效评价体系的价值取向、评价的模式、评价指标体系、评价机制展开了深入研究，但对电子政府的评估体系的研究还相当薄弱，基本上还没有展开。目前审计已成为我国评价政府的主要手段，我国全面开展了对政府的审计，但重点关注的是经济性审计，对于效率性和效果性审计目前仅局限于国有大中型企业，政府机构尚未全面涉及，反应出我国对政府的审计关注的主要是投入和过程，尚未高度关注结果和效率。审计机构的组织结构还存在缺陷，国家审计署隶属国务院，地方审计机关在业务上向上级审计机关负责，在行政上对本级政府负责，形成双重领导，影响了对政府审计的客观性和公正性(6)。可以说，我国政府绩效评价体系自身建设还相当不完善，无论在理论上还是在实践上都与现实的发展有一定差距。
三、我国电子政府的绩效评估体系的建构
我国电子政府的绩效评估体系的建设极为紧迫，与当前电子政府迅猛发展的态势不相吻合。电子政府打破了时间和空间的局限，客观上为构建一个统一、开放、高效率、低成本、民主的政府创造了条件，如果自下而上来构建电子政府，由于各级地方政府对电子政府理解的歧义，势必会造成标准的五化八门，各级地方政府建构的电子政府的结构和职能差异巨大的局面，也必然直接影响到了电子政府的运作效率。电子政府是一个前所未有的浩大工程，是政府管理史上的又一革命性变革，要确保这一项目的成功，充分发挥信息技术在政府管理中的巨大作用，中央政府有必要率先构建统一的电子政府的组织结构，规范其职能，该撤的撤、该裁的裁、该并的并，建立电子政府的结构和职能的标准体系，然后才能上电子政府项目。美国电子政府项目的建设程序首先是由副总统戈尔牵头建立一个全国性的“绩效评估委员会”(NPR)，由计算机专家、会计师、效率专家、法律专家、管理学家、经济学家、政治学家等多学科专家构成，这一委员会负责对电子政府的结构和职能予以全面评估，形成相应的标准，然后才开始大规模建设，这种严谨的作风确保了美国电子政府项目的成功。据统计，1992年至1996年，美国政府员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支1180亿美元，政府的200个局确立了3000多条新的服务标准，废止了1.6万多页过时的行政法规，简化了3.1万多页规定。其成效显著，尤其重要的是，政府职员开始关心民众的需求，电子政府拉近了政府和民众的距离，为创建一个更加民主的政府提供了现实保证。
(一)电子政府无法嫁接我国传统的政府绩效评价体系
对传统政府行政架构和政府治理手段而言，“电子政府”堪称一场革命性变革，必然会对政府内部运作和部门重组带来新的要求和内容，并不意味着仅仅是原有的政府运作手段的技术的变化，信息技术的发展客观上要求重新设计和定位政府职能，再造其运作流程，创新并整合其服务，以适应信息技术的发展。革命性的技术变化将会带来技术、制度和理念的互动，冲击传统的政府管理理念和传统的管理制度，带来理念和制度的创新。但是，这种创新并非自发完成的，如果没有与技术革命同步的制度和理念的创新，技术的生命力将会被遏制，先进技术的采用不会必然带来政府运作的高效率和低成本，也并不必然带来公共服务水平的提高和民主政治的发展。必须明确的是：电子政府并非现代政府的代名词，但它是现代政府有效行使其职能的强有力的工具。中国所要建设的政府是一个现代政府，而非电子政府。因此，不能单从技术的角度来评价政府，先进的管理技术并不必然造就现代的政府。必须把对电子政府的评价纳入现代政府的价值取向之下，评价体系的灵魂就是评价的价值取向。一个完整的评价体系包括了评价的价值取向、被评价组织的结构和职能、评价的主体、评价的标准和评价的方式，即评价是评价主体基于一定的被评价组织的结构和其应履行的职能之上的，评价的标准和方式应反应出评价体系的价值取向来。当被评价组织的结构和职能面临重大变化，当评价主体的价值取向发生重大变化时，绩效评价体系势必要发生变化。
我国的电子政府工程是1999年正式开始的，而此时政府的管理模式和评价体系正面临重大转轨。在20多年改革开放中，我国政府的治理模式和评价的价值取向均与成熟的市场经济国家不同。由于1978年开始改革时，政府对于未来发展目标缺乏明确定向，对于具体的发展手段同样存在分歧，所以，民众和地方政府承担起了探路的任务，中央给出原则，民众和地方政府探索具体的道路，然后由中央政府来提炼、升华和推动，形成了具有中国特色的“三层”决策模式。这一决策模式的优点是为各种可能推动发展的方法大开方便之门，容许试错，有利于冲破僵化的思维模式，极大地提高了地方政府制度创新的积极性，推动了我国经济的快速发展；缺点是导致我国许多的改革都是实践走在理论之前，理论研究的严重滞后带来的后果是极为严重的，它使各级地方政府的行政行为缺乏统一的规范和标准，随意性极大。在实践过程中，相当多的地方政府采取了短视的做法，牺牲环境、牺牲劳动者利益、牺牲弱者利益，完全追求地方利益的最大化，寻租盛行，市场遭到层层行政权力的分割和肢解，使得我国经济发展的可持续性、市场的公正性和统一性、社会的公平性均存在严重缺陷，相信北京人在漫天的沙尘暴中正在细细品味政府行为短视的恶果。这种决策模式和评价体系是相对封闭、随意和片面的，具有人治、专制、程序不规范、单纯追求经济增长目标的特点，也被称为“政绩型”评价模式，往往强调投入和过程，而忽视效率和结果，这种“政绩型”评价模式导致一大批为官员增添政治资本的低效率、无效益的政绩工程、形象工程上马，使我国相当多的地方财政陷入困境。早在1999年，中国官方就对1998年底以前乡村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务进行一次彻底清查。虽然至今仍未知确切的结果，但中国基层政府的负债状况惊人应是确凿无疑的。据农业部一位已经离休的司长对《新闻周刊》透露：中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右。至于县级财政赤字就更为惊人。这是一个令人吃惊的数字，透过这一数字可以理解为什么有那么多地方政府拖欠公务员和教师的工资。造成这种局面的主要原因就在于这种决策模式和考核指标的缺陷以及由此形成的短期行为，其评价体系是在政府与市场的关系尚未明确的情况下形成的。在这种评估体系下，干部政绩好坏，只问工厂多少，却不问市场大小，只问产值利润多大，却不问负债还贷。这样，企业是建起不少，但是形成效益的却没有几个。这种长期形成的评估模式具有巨大的惯性，如果自下而上来构建电子政府，则这一决策模式和评价体系将在电子政府的建设中得以展现，其后果将是灾难性的，它必将导致巨额的国民财富的浪费。令人担忧的是：“目前(我国)已经建立起来的电子政务工程，大多是在一种缺乏宏观规划与指导的条件下开展起来的”，国务院发展研究中心的李广乾博士如是说，“电子政务要成为适应现代信息技术的一种全新的政府管理方式，就必须建立和完善电子政务的监督和评估机制，只有这样，我国的电子政务才能得到不断的改进与提高。”中国电子政务示范工程总体专家组成员、国家行政学院教授汪玉凯认为，在目前缺乏统一规划和统一技术标准的情况下，我国的电子政务建设有一哄而起的迹象。如果这种势头得不到及时的制止，可能给我国电子政务的发展带来难以估量的损失。
二十多年改革开放的经验和教训提示我们，是到了该结束这种试错型管理模式的时候了，中国到了应该理论先行，到了应该自上而下来推进社会发展的时候了。事实上，在我国加入WTO的前后，传统的政府治理模式和评价标准就面临着来自国际法的约束，内外的环境都在推动传统政府向现代政府的转轨。尽管WTO是一套经济领域的法律法规，但良好的市场环境是需要由政府来建构和维系的，所以，WTO对于政府的约束比对企业的约束多得多。要构建一个符合WTO规则的市场经济体系，客观上要求我国政府的绩效评价体系与西方发达国家的政府绩效评价体系在一定程度上要接轨，不可能经济规则与世界接轨，而政府的行政治理模式却依然特立独行。西方国家普遍将增长、公平、民主和秩序作为现代政府绩效评估体系的价值核心。著名学者亨延顿在《发展的目标》一文中提出了他认为发展学说中居于核心地位的五项指标，即增长、公平、民主、稳定、自主，并具体阐述了每项指标所包含的具体内容。增长是指经济增长，以人均国民生产总值的提高来界定经济增长；公平主要涉及分配，集中于两个目标，一是减少绝对贫困，二是减少不平等；民主是按照西方民主的模式来界定，主要关注了民主的先决条件和民主制度的发展；稳定主要关注的是政治秩序和政治稳定；自主主要关注了欠发达国家对发达国家的依附问题。亨延顿的核心指标与其他西方学者如彭诺克、阿尔蒙德等的观点有许多相通之处：如增长与福利、民主和自由、安全与稳定、公平与公正等，不同之处在于亨延顿将自主单独列出，这对我国构建政府的评估体系是有参考价值的。由于我国的发展水平与西方有较大差距，因此，西方的政府评估价值取向在我国的应用是必须考虑到现实条件的，但不可否认的是：增长、公平、民主、稳定和自主理应成为我国政府绩效评估体系的重要构成部分，只不过每一指标在不同时期其重要性会有所不同。
民主、法治、效率、自由、人权、公共利益、社会公正、正当程序是现代社会的基本价值取向，也是现代政府的基本职能所在，这与我国传统政府治理的人治、封闭、不讲效率、官僚主义、不负责任形成鲜明对比。我国的政府治理模式正从对公民社会的直接干预走向宏观调控，从政府直接投资转向了政府为社会提供优质的公共产品和公共服务，政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系正处于全面调整之中，政府从原来既当运动员又当裁判员转化为只当裁判员。我国构建现代政府的价值取向理应成为电子政府评价体系的价值核心，具体而言，电子政府的评价体系的价值取向应包括：高效率、低成本、法制化、推进经济增长、维护社会公正和公平、民主、开放、廉洁、负责任、稳定和独立自主。这些价值取向应在评估标准和评估方式中得以充分体现。
(二)电子政府评估体系的基础是电子政府的内在结构和职能
绩效评估是基于具体的组织结构和组织应履行的职能之上的，不可能在不清楚一个被评估的组织的具体结构和其应履行的职能时，评价主体能作出合理的评价。电子政府的组织结构到底如何构建？学术界和政府部门都在探讨。目前比较成熟的观点是：中央政府与地方政府在电子政府体系中的职能是有差异的，中央政府的主要职能在于从各级地方政府获取社会运行的相关信息，根据这些信息作出相应决策，通过立法、司法、行政、财政、金融等手段来宏观调控经济与社会的和谐发展；地方政府的主要职责应是为所属区域的企业和民众提供优质的公共产品和公共服务，并维护当地市场的公正、公平和效率。这样，电子政府就包括一个内网和一个外网，内网主要是政府内部的沟通，外网是政府与民众互动的纽带。基于电子政府的职能，其结构至少应包括：实体要素、支撑要素、目标要素和人员要素。具体而言，实体要素是构成电子政府的物质基础，包括硬件环境、软件环境以及信息资源库；支撑要素是保证电子政府顺利运作的法律制度，包括法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制；目标要素是电子政府所要达成的目标，包括电子化公文、电子商务、电子邮递、电子税务、电子福利、电子民主、政务信息公开等内容；人员要素是维系电子政府良好运行的人员素质保证，包括对系统的维护和数据的采集和处理。
要保证电子政府职能的实现，首先就必须构筑合理的电子政府的结构，政府管理本身的复杂性，决定电子政府结构的复杂性。未来的电子政务，要实现的是“一站式”的办理和不受时空限制的“在线服务”，这就需要实现政府各部门之间进行交互式办公和处理大量为公众服务的事项，而每一个部门的管理业务本身又是一个相对独立的系统，业务差别很大，要使这些不同业务部门的政府机构之间实现互通互联，做到“一线式服务”，是一个非常复杂的问题。不仅每一个部门要根据电子政务的要求，首先在单位、系统内部对传统的行政管理程序、流程以及组织结构进行一些必要的调整，而且还要按照互联互通的要求，在统一标准下与其他政府部门之间进行对接。由于我国现有的政府信息化工程基本上是在不动政府原有结构的情况下各个部门独立来建设的，导致技术标准五花八门，要有效发挥其作用就必须加以整合，如果对已经建立的行业或部门的信息化系统的结构和标准缺乏有效整合，就急于上新的电子政府项目，将会使未来的整合更加困难。
下面绘出了一个电子政府的参考模型，以方便分析：
电子政府的参考模型
对比电子政府这一参考模型，我们会发现我国电子政府项目的实体要素进展较快，而支撑要素、目标要素和人员要素的进展则相对欠缺，主要原因在于这些要素都不是地方政府可以单独完成的，如相关法律法规、电子民主的运行机制、电子服务标准、信息采集机构的独立性等，没有强有力的统一规范是不可想象的。关于电子政府的信息法规在我国就是一个空白，什么信息可以公开？什么信息不能公开？政府信息如何保证它的准确性？信息服务如何确保质量？目前无法可依，所以难于对其进行评价。而在传统的政府管理模式下的政务信息公开，其信息的可靠性是值得怀疑的。在这方面，美国和英国的立法先行的作法值得参考。1993年美国颁布《电子化信息自由强化法》，对于政府部门的信息资源进行分类，规定哪些信息需要保密、哪些信息公众可以免费获取，为保证信息来源的准确可靠，信息的采集、制作和公开环节绝大部分由独立于政府的社会机构来承担，而不是全部由电子政府自身来完成。英国在1993年颁布的《开放政府白皮书》(TheWhitePaperonOpenGovernment)中，政府明确承认人民有权要求他们获取信息服务的质量，对提供公共服务的运作者可以施加压力，开放政府理论的实用规则在1994年4月正式颁布，确保了电子政务信息来源的可靠性。
电子政府建设仅仅有实体要素的孤军深入、快速发展是远远不够的，必须有其他要素同步发展，才有可能充分发挥出电子政府的巨大优势。汪玉凯教授指出：推动政府信息化和电子政务，关键要搞好整体规划，制定统一的技术标准。我国虽然就此作出过一些具体规定，但至今还没有制定出全国性的政府信息化的中长期总体规划，特别是有关统一的技术标准方面，几乎还处于各自为战的状态。与此相联系，由于我国的地区分割、部门分割现象严重，还导致了大量的重复建设，如基础网络等，如何在统一的规划和标准下，整合现有资源，防止重复建设和各自为战，成为政府信息化和电子政务发展中的关键所在。
要控制电子政府的发展方向，确保其优势的充分发挥，评价体系要优先发展。首先要规范电子政府的结构，然后对电子政府的实体要素、支撑要素、目标要素和人员要素制订全国统一的具体标准，其中，目标要素是电子政府项目的产出，而实体要素、支撑要素、人员要素是保证电子政府产出的基础。所以，对目标要素的评价应侧重于效果评估，民主、社会公平和公正、高效率等电子政府价值取向应能在其产出中有效反应出来，对于电子政府的产出应由国家审计机关和民众共同评估；对实体要素应侧重于经济性和效率性评估，即对政府部门是否经济地、高效率地构建起了电子政府的实体进行评估，应由国家审计机关来负责实施；支撑要素应确保电子政府运行的安全、可靠和高效率，应体现出现代政府的价值取向来，即法律法规应超前、统一、充分反应电子政府运行的内在要求；对人员要素的评估应体现出经济性、效率性和效果性，同样可以由国家审计机关和民众共同来评估。
(三)评价主体和评价方式
政府的权力来源于人民，作为人民的受托人依法履行其治理的职责，这是任何民主社会的政府都会坦然承认的，但从古至今，执政者的权力运行往往超出了其范围，甚至凌驾于人民之上，民众往往也无可奈何。但当执政者的权力运行与人民的意愿偏离太远时，社会矛盾就会以剧烈的社会冲突表现出来，甚至产生革命运动，推翻执政者，历史反复在上演这样的悲喜剧，民心的向背成为政府权力运行的核心牵制力，似一只看不见的手在主导着政治势力的更替。任何一个民主社会对政府绩效的评价主体只能是人民，电子政府同样不能例外。但人民要表达自己的意愿常常受制于信息传递渠道的狭窄、传递通道的不畅、传递成本的昂贵，而不能得到及时、准确、畅通的表达，加上政府为实施有效的社会控制,必定会垄断或封锁那些不利于政治稳定或危及到政治统治的信息,会用强力控制传统大众传媒,有选择地发布经过筛选过滤的信息来影响公众的认知与判断，普通公众要获得充分信息或反过来通过有效渠道向大众自由广泛地传播自己的思想几乎不可能，所以必然会经常出现政府权力与人民意愿相背离的局面，古今中外均概莫能外，差别只在于偏离的程度与时间的长短。这使政府管理体系出现诸多问题，如官僚主义、效率低下、权钱交易、贪污腐化、政府失灵，公共管理的效率和社会公平的目标在传统的政府运行方式下难于实现，政府自身就成为问题的中心，为了取得人民的信任、树立政府的威望，世界上许多国家不得不颁布法律法规，对权钱交易、贪污腐化进行惩罚，对官僚主义进行约束，努力解决政府效率低下、政府失灵的问题。电子政府提供了从根本上改变这种局面的有效手段，电子政府使政府信息公开化、透明化、互动化,天生就具有民主、开放的属性，它极大地增强了人民影响政府的力量，使一种有回应力的、高效率、负责任、具有更高服务品质的由人民意愿来驱动的政府成为可能。
电子政府之所以令众多有远见的政治家怦然心动，其主要原因就在于它提供了公民大规模和高强度的政治参与的可能性,它带来的开放性大大加强了政府行政的透明度和民主化程度。公民政治参与是公民在政治运行过程中表达自己的思想、意图和利益以影响国家政治决策和国家行为的活动。它是现代社会民主制度赖以存在的基础,也是民主政治的基本特征之一。在当代社会,政治权威要获得合法性和有效性,必须使社会上具有政治参与要求和能力的公民参与到政治体系和决策过程中来；而政治稳定的实现和政治秩序的建立,也有赖于社会各种利益得到制度化的代表和表达。传统的代议制由于代表的代表性问题，以及在及时和全面反应民意方面存在着诸多缺陷，因此，现代政府完全有必要引进直接而广泛的电子民主。电子政府自身的结构也迫切需要人民来参与直接评价，因为，电子政府打破了传统的政府金字塔式的管理层级结构，使政府的组织结构出现扁平化趋势，每一位政府职员的权力被相应放大，其提供的公共服务主要在网络空间完成，其上级管理人员很难知晓服务的质量，因此，对其服务的质量进行评估最为便捷的方式就是引进人民的直接评价。
四、总结
电子政府的绩效评价体系是事关电子政府工程成败的制度性安排，具有举足轻重的价值和意义。我国电子政府的绩效评价体系应以现代政府的价值取向作为评价的核心，立法应先行，相关法律法规应充分反应出现代政府的价值取向来，评价应基于合理的电子政府结构和其应履行的职能，评价的主体是最为广大的人民，评价的方式应软性指标和硬性指标相结合，硬性指标的具体评价标准应由多学科专家共同来制定，由国家审计署负责实施，软性指标在我国应分步推进，电子政府工程的实施应从上至下来进行。
一、引言
随着信息技术的飞速发展，尤其是计算机技术和通讯技术的融合，人类社会进入到了一个前所未有的信息化时代，信息技术以其强大的生命力，正不断推动着生产力的革命性变革，并必然诱发社会的生产关系和上层建筑的变革。电子政府(E-Gov)作为信息技术的产物，受到了各国政府的高度重视，从理论上讲电子政府会带来无与伦比的高效率和低成本，以及社会和政府的全方位交流，会极大地增强政府管理社会事务的能力，并有效地防范公共权力的异化，因而世界各国政府都将电子政府作为“信息高速公路”建设中的核心工程。但是信息技术能否在政府管理中有效地发挥出预期的作用，取绝于是否有一套依据电子政府的运行特点而构建的先进的政府绩效评估体系，如果我国在电子政府基础上嫁接传统的政府绩效评价体系，则电子政府势必会成为劳民伤财的“政绩工程”，设施一流，而实际效果却与预期相去甚远。IBM公司总部政府服务负责人托德·拉姆齐指出：“大约85%的政府IT项目是注定要失败的。”不是说这些项目从一开始就是一场灾难，而是由于这些项目执行时间过长，成本过大，提供的服务没有预期理想。就我国目前政府上网工程的进展来看，其状况令人堪忧，到2001年6月30日已建成5181个政府数据库，但绝大部分是死库(仅向内部或研究机构开放，不对社会开放)，而且向社会提供的信息缺乏规范，随意性极大，信息的采集、加工、维护均存在问题。一些地方政府投资几十万、几百万建起的网站乏人问津，成为信息海洋中一个又一个分割的信息孤岛，远未发挥出预期的效果。许多地方政府对于电子政府的运行机制、中央与地方政府在电子政府体系中的关系尚未明确就盲目上马，极有可能相当多的地方政府的信息化项目的建设结果被托德·拉姆齐不幸言中，缺乏与电子政府运行特点相吻合的先进的绩效评价体系是造成这一局面的核心原因。如不加快构建电子政府的绩效评估体系，电子政府项目可能会成为我国继企业之后由政府掀起的又一波互联网泡沫。
二、政府绩效评估体系的发展
政府的绩效评估体系是关系到政府治理水平和运作效率的核心制度安排。政府作为政治权力的主体，对社会实行必要的政治管理，政府所掌握的政治权力是人民授予的，必须对人民负责，政府行为的结果与人民的利益息息相关，所以对政府绩效进行较为全面的评价是十分必要的。就世界范围来看，美国的政府绩效评价体系的建设走在了世界的前列。美国政府早在20世纪40年代就着手构建政府绩效评价体系，并有专门的杂志刊载相关学术文章，到了60年代，美国会计总署就率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向了经济性、效率性和效果性并重的审计，俗称“三e审计”，后扩展到“五e审计”，在1972年，美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%，足见绩效审计在美国政府审计中的地位。为了保证审计的顺利进行，其审计部门是独立于政府行政部门的。美国会计总署1994在修订的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》中对绩效审计作出了如下定义：绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为实施监督的采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。绩效审计就是包括经济性和效率性审计以及项目审计。A、经济性和效率性审计包括确定：1、机构是否经济地和高效率地取得、保护和使用它的资源(如人员、财产和空间)；2、低效率和不经济情况产生的原因；3、机构是否遵循了与经济性和效率性有关的法律和规章。B、项目审计包括确定：1、达到立法部门和其他权威机构所确定的预期成果或收益的程度；2、组织、项目、活动和功能的有效性；3、机构是否遵循了与项目有关的法律与规章。
70年代，美国、英国、加拿大、瑞典等国的政府绩效审计得以飞速发展，成为评价政府业绩的核心指标。但由于政府行为的结果包罗万象，不单纯是效率和经济性的问题，要面面俱到对每一项结果进行评价是不可能做到的。为了避免“三e审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计，软性指标是由社会大众对政府进行评价，定期发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。
我国对政府绩效评价体系的研究起步较晚，但发展较快，目前国内有相当多的学者将研究的目光投向了这一领域，学者们就政府绩效评价体系的价值取向、评价的模式、评价指标体系、评价机制展开了深入研究，但对电子政府的评估体系的研究还相当薄弱，基本上还没有展开。目前审计已成为我国评价政府的主要手段，我国全面开展了对政府的审计，但重点关注的是经济性审计，对于效率性和效果性审计目前仅局限于国有大中型企业，政府机构尚未全面涉及，反应出我国对政府的审计关注的主要是投入和过程，尚未高度关注结果和效率。审计机构的组织结构还存在缺陷，国家审计署隶属国务院，地方审计机关在业务上向上级审计机关负责，在行政上对本级政府负责，形成双重领导，影响了对政府审计的客观性和公正性(6)。可以说，我国政府绩效评价体系自身建设还相当不完善，无论在理论上还是在实践上都与现实的发展有一定差距。
三、我国电子政府的绩效评估体系的建构
我国电子政府的绩效评估体系的建设极为紧迫，与当前电子政府迅猛发展的态势不相吻合。电子政府打破了时间和空间的局限，客观上为构建一个统一、开放、高效率、低成本、民主的政府创造了条件，如果自下而上来构建电子政府，由于各级地方政府对电子政府理解的歧义，势必会造成标准的五化八门，各级地方政府建构的电子政府的结构和职能差异巨大的局面，也必然直接影响到了电子政府的运作效率。电子政府是一个前所未有的浩大工程，是政府管理史上的又一革命性变革，要确保这一项目的成功，充分发挥信息技术在政府管理中的巨大作用，中央政府有必要率先构建统一的电子政府的组织结构，规范其职能，该撤的撤、该裁的裁、该并的并，建立电子政府的结构和职能的标准体系，然后才能上电子政府项目。美国电子政府项目的建设程序首先是由副总统戈尔牵头建立一个全国性的“绩效评估委员会”(NPR)，由计算机专家、会计师、效率专家、法律专家、管理学家、经济学家、政治学家等多学科专家构成，这一委员会负责对电子政府的结构和职能予以全面评估，形成相应的标准，然后才开始大规模建设，这种严谨的作风确保了美国电子政府项目的成功。据统计，1992年至1996年，美国政府员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支1180亿美元，政府的200个局确立了3000多条新的服务标准，废止了1.6万多页过时的行政法规，简化了3.1万多页规定。其成效显著，尤其重要的是，政府职员开始关心民众的需求，电子政府拉近了政府和民众的距离，为创建一个更加民主的政府提供了现实保证。
(一)电子政府无法嫁接我国传统的政府绩效评价体系
对传统政府行政架构和政府治理手段而言，“电子政府”堪称一场革命性变革，必然会对政府内部运作和部门重组带来新的要求和内容，并不意味着仅仅是原有的政府运作手段的技术的变化，信息技术的发展客观上要求重新设计和定位政府职能，再造其运作流程，创新并整合其服务，以适应信息技术的发展。革命性的技术变化将会带来技术、制度和理念的互动，冲击传统的政府管理理念和传统的管理制度，带来理念和制度的创新。但是，这种创新并非自发完成的，如果没有与技术革命同步的制度和理念的创新，技术的生命力将会被遏制，先进技术的采用不会必然带来政府运作的高效率和低成本，也并不必然带来公共服务水平的提高和民主政治的发展。必须明确的是：电子政府并非现代政府的代名词，但它是现代政府有效行使其职能的强有力的工具。中国所要建设的政府是一个现代政府，而非电子政府。因此，不能单从技术的角度来评价政府，先进的管理技术并不必然造就现代的政府。必须把对电子政府的评价纳入现代政府的价值取向之下，评价体系的灵魂就是评价的价值取向。一个完整的评价体系包括了评价的价值取向、被评价组织的结构和职能、评价的主体、评价的标准和评价的方式，即评价是评价主体基于一定的被评价组织的结构和其应履行的职能之上的，评价的标准和方式应反应出评价体系的价值取向来。当被评价组织的结构和职能面临重大变化，当评价主体的价值取向发生重大变化时，绩效评价体系势必要发生变化。
我国的电子政府工程是1999年正式开始的，而此时政府的管理模式和评价体系正面临重大转轨。在20多年改革开放中，我国政府的治理模式和评价的价值取向均与成熟的市场经济国家不同。由于1978年开始改革时，政府对于未来发展目标缺乏明确定向，对于具体的发展手段同样存在分歧，所以，民众和地方政府承担起了探路的任务，中央给出原则，民众和地方政府探索具体的道路，然后由中央政府来提炼、升华和推动，形成了具有中国特色的“三层”决策模式。这一决策模式的优点是为各种可能推动发展的方法大开方便之门，容许试错，有利于冲破僵化的思维模式，极大地提高了地方政府制度创新的积极性，推动了我国经济的快速发展；缺点是导致我国许多的改革都是实践走在理论之前，理论研究的严重滞后带来的后果是极为严重的，它使各级地方政府的行政行为缺乏统一的规范和标准，随意性极大。在实践过程中，相当多的地方政府采取了短视的做法，牺牲环境、牺牲劳动者利益、牺牲弱者利益，完全追求地方利益的最大化，寻租盛行，市场遭到层层行政权力的分割和肢解，使得我国经济发展的可持续性、市场的公正性和统一性、社会的公平性均存在严重缺陷，相信北京人在漫天的沙尘暴中正在细细品味政府行为短视的恶果。这种决策模式和评价体系是相对封闭、随意和片面的，具有人治、专制、程序不规范、单纯追求经济增长目标的特点，也被称为“政绩型”评价模式，往往强调投入和过程，而忽视效率和结果，这种“政绩型”评价模式导致一大批为官员增添政治资本的低效率、无效益的政绩工程、形象工程上马，使我国相当多的地方财政陷入困境。早在1999年，中国官方就对1998年底以前乡村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务进行一次彻底清查。虽然至今仍未知确切的结果，但中国基层政府的负债状况惊人应是确凿无疑的。据农业部一位已经离休的司长对《新闻周刊》透露：中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右。至于县级财政赤字就更为惊人。这是一个令人吃惊的数字，透过这一数字可以理解为什么有那么多地方政府拖欠公务员和教师的工资。造成这种局面的主要原因就在于这种决策模式和考核指标的缺陷以及由此形成的短期行为，其评价体系是在政府与市场的关系尚未明确的情况下形成的。在这种评估体系下，干部政绩好坏，只问工厂多少，却不问市场大小，只问产值利润多大，却不问负债还贷。这样，企业是建起不少，但是形成效益的却没有几个。这种长期形成的评估模式具有巨大的惯性，如果自下而上来构建电子政府，则这一决策模式和评价体系将在电子政府的建设中得以展现，其后果将是灾难性的，它必将导致巨额的国民财富的浪费。令人担忧的是：“目前(我国)已经建立起来的电子政务工程，大多是在一种缺乏宏观规划与指导的条件下开展起来的”，国务院发展研究中心的李广乾博士如是说，“电子政务要成为适应现代信息技术的一种全新的政府管理方式，就必须建立和完善电子政务的监督和评估机制，只有这样，我国的电子政务才能得到不断的改进与提高。”中国电子政务示范工程总体专家组成员、国家行政学院教授汪玉凯认为，在目前缺乏统一规划和统一技术标准的情况下，我国的电子政务建设有一哄而起的迹象。如果这种势头得不到及时的制止，可能给我国电子政务的发展带来难以估量的损失。
二十多年改革开放的经验和教训提示我们，是到了该结束这种试错型管理模式的时候了，中国到了应该理论先行，到了应该自上而下来推进社会发展的时候了。事实上，在我国加入WTO的前后，传统的政府治理模式和评价标准就面临着来自国际法的约束，内外的环境都在推动传统政府向现代政府的转轨。尽管WTO是一套经济领域的法律法规，但良好的市场环境是需要由政府来建构和维系的，所以，WTO对于政府的约束比对企业的约束多得多。要构建一个符合WTO规则的市场经济体系，客观上要求我国政府的绩效评价体系与西方发达国家的政府绩效评价体系在一定程度上要接轨，不可能经济规则与世界接轨，而政府的行政治理模式却依然特立独行。西方国家普遍将增长、公平、民主和秩序作为现代政府绩效评估体系的价值核心。著名学者亨延顿在《发展的目标》一文中提出了他认为发展学说中居于核心地位的五项指标，即增长、公平、民主、稳定、自主，并具体阐述了每项指标所包含的具体内容。增长是指经济增长，以人均国民生产总值的提高来界定经济增长；公平主要涉及分配，集中于两个目标，一是减少绝对贫困，二是减少不平等；民主是按照西方民主的模式来界定，主要关注了民主的先决条件和民主制度的发展；稳定主要关注的是政治秩序和政治稳定；自主主要关注了欠发达国家对发达国家的依附问题。亨延顿的核心指标与其他西方学者如彭诺克、阿尔蒙德等的观点有许多相通之处：如增长与福利、民主和自由、安全与稳定、公平与公正等，不同之处在于亨延顿将自主单独列出，这对我国构建政府的评估体系是有参考价值的。由于我国的发展水平与西方有较大差距，因此，西方的政府评估价值取向在我国的应用是必须考虑到现实条件的，但不可否认的是：增长、公平、民主、稳定和自主理应成为我国政府绩效评估体系的重要构成部分，只不过每一指标在不同时期其重要性会有所不同。
民主、法治、效率、自由、人权、公共利益、社会公正、正当程序是现代社会的基本价值取向，也是现代政府的基本职能所在，这与我国传统政府治理的人治、封闭、不讲效率、官僚主义、不负责任形成鲜明对比。我国的政府治理模式正从对公民社会的直接干预走向宏观调控，从政府直接投资转向了政府为社会提供优质的公共产品和公共服务，政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系正处于全面调整之中，政府从原来既当运动员又当裁判员转化为只当裁判员。我国构建现代政府的价值取向理应成为电子政府评价体系的价值核心，具体而言，电子政府的评价体系的价值取向应包括：高效率、低成本、法制化、推进经济增长、维护社会公正和公平、民主、开放、廉洁、负责任、稳定和独立自主。这些价值取向应在评估标准和评估方式中得以充分体现。
(二)电子政府评估体系的基础是电子政府的内在结构和职能
绩效评估是基于具体的组织结构和组织应履行的职能之上的，不可能在不清楚一个被评估的组织的具体结构和其应履行的职能时，评价主体能作出合理的评价。电子政府的组织结构到底如何构建？学术界和政府部门都在探讨。目前比较成熟的观点是：中央政府与地方政府在电子政府体系中的职能是有差异的，中央政府的主要职能在于从各级地方政府获取社会运行的相关信息，根据这些信息作出相应决策，通过立法、司法、行政、财政、金融等手段来宏观调控经济与社会的和谐发展；地方政府的主要职责应是为所属区域的企业和民众提供优质的公共产品和公共服务，并维护当地市场的公正、公平和效率。这样，电子政府就包括一个内网和一个外网，内网主要是政府内部的沟通，外网是政府与民众互动的纽带。基于电子政府的职能，其结构至少应包括：实体要素、支撑要素、目标要素和人员要素。具体而言，实体要素是构成电子政府的物质基础，包括硬件环境、软件环境以及信息资源库；支撑要素是保证电子政府顺利运作的法律制度，包括法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制；目标要素是电子政府所要达成的目标，包括电子化公文、电子商务、电子邮递、电子税务、电子福利、电子民主、政务信息公开等内容；人员要素是维系电子政府良好运行的人员素质保证，包括对系统的维护和数据的采集和处理。
要保证电子政府职能的实现，首先就必须构筑合理的电子政府的结构，政府管理本身的复杂性，决定电子政府结构的复杂性。未来的电子政务，要实现的是“一站式”的办理和不受时空限制的“在线服务”，这就需要实现政府各部门之间进行交互式办公和处理大量为公众服务的事项，而每一个部门的管理业务本身又是一个相对独立的系统，业务差别很大，要使这些不同业务部门的政府机构之间实现互通互联，做到“一线式服务”，是一个非常复杂的问题。不仅每一个部门要根据电子政务的要求，首先在单位、系统内部对传统的行政管理程序、流程以及组织结构进行一些必要的调整，而且还要按照互联互通的要求，在统一标准下与其他政府部门之间进行对接。由于我国现有的政府信息化工程基本上是在不动政府原有结构的情况下各个部门独立来建设的，导致技术标准五花八门，要有效发挥其作用就必须加以整合，如果对已经建立的行业或部门的信息化系统的结构和标准缺乏有效整合，就急于上新的电子政府项目，将会使未来的整合更加困难。
下面绘出了一个电子政府的参考模型，以方便分析：
电子政府的参考模型
对比电子政府这一参考模型，我们会发现我国电子政府项目的实体要素进展较快，而支撑要素、目标要素和人员要素的进展则相对欠缺，主要原因在于这些要素都不是地方政府可以单独完成的，如相关法律法规、电子民主的运行机制、电子服务标准、信息采集机构的独立性等，没有强有力的统一规范是不可想象的。关于电子政府的信息法规在我国就是一个空白，什么信息可以公开？什么信息不能公开？政府信息如何保证它的准确性？信息服务如何确保质量？目前无法可依，所以难于对其进行评价。而在传统的政府管理模式下的政务信息公开，其信息的可靠性是值得怀疑的。在这方面，美国和英国的立法先行的作法值得参考。1993年美国颁布《电子化信息自由强化法》，对于政府部门的信息资源进行分类，规定哪些信息需要保密、哪些信息公众可以免费获取，为保证信息来源的准确可靠，信息的采集、制作和公开环节绝大部分由独立于政府的社会机构来承担，而不是全部由电子政府自身来完成。英国在1993年颁布的《开放政府白皮书》(TheWhitePaperonOpenGovernment)中，政府明确承认人民有权要求他们获取信息服务的质量，对提供公共服务的运作者可以施加压力，开放政府理论的实用规则在1994年4月正式颁布，确保了电子政务信息来源的可靠性。
电子政府建设仅仅有实体要素的孤军深入、快速发展是远远不够的，必须有其他要素同步发展，才有可能充分发挥出电子政府的巨大优势。汪玉凯教授指出：推动政府信息化和电子政务，关键要搞好整体规划，制定统一的技术标准。我国虽然就此作出过一些具体规定，但至今还没有制定出全国性的政府信息化的中长期总体规划，特别是有关统一的技术标准方面，几乎还处于各自为战的状态。与此相联系，由于我国的地区分割、部门分割现象严重，还导致了大量的重复建设，如基础网络等，如何在统一的规划和标准下，整合现有资源，防止重复建设和各自为战，成为政府信息化和电子政务发展中的关键所在。
要控制电子政府的发展方向，确保其优势的充分发挥，评价体系要优先发展。首先要规范电子政府的结构，然后对电子政府的实体要素、支撑要素、目标要素和人员要素制订全国统一的具体标准，其中，目标要素是电子政府项目的产出，而实体要素、支撑要素、人员要素是保证电子政府产出的基础。所以，对目标要素的评价应侧重于效果评估，民主、社会公平和公正、高效率等电子政府价值取向应能在其产出中有效反应出来，对于电子政府的产出应由国家审计机关和民众共同评估；对实体要素应侧重于经济性和效率性评估，即对政府部门是否经济地、高效率地构建起了电子政府的实体进行评估，应由国家审计机关来负责实施；支撑要素应确保电子政府运行的安全、可靠和高效率，应体现出现代政府的价值取向来，即法律法规应超前、统一、充分反应电子政府运行的内在要求；对人员要素的评估应体现出经济性、效率性和效果性，同样可以由国家审计机关和民众共同来评估。
(三)评价主体和评价方式
政府的权力来源于人民，作为人民的受托人依法履行其治理的职责，这是任何民主社会的政府都会坦然承认的，但从古至今，执政者的权力运行往往超出了其范围，甚至凌驾于人民之上，民众往往也无可奈何。但当执政者的权力运行与人民的意愿偏离太远时，社会矛盾就会以剧烈的社会冲突表现出来，甚至产生革命运动，推翻执政者，历史反复在上演这样的悲喜剧，民心的向背成为政府权力运行的核心牵制力，似一只看不见的手在主导着政治势力的更替。任何一个民主社会对政府绩效的评价主体只能是人民，电子政府同样不能例外。但人民要表达自己的意愿常常受制于信息传递渠道的狭窄、传递通道的不畅、传递成本的昂贵，而不能得到及时、准确、畅通的表达，加上政府为实施有效的社会控制,必定会垄断或封锁那些不利于政治稳定或危及到政治统治的信息,会用强力控制传统大众传媒,有选择地发布经过筛选过滤的信息来影响公众的认知与判断，普通公众要获得充分信息或反过来通过有效渠道向大众自由广泛地传播自己的思想几乎不可能，所以必然会经常出现政府权力与人民意愿相背离的局面，古今中外均概莫能外，差别只在于偏离的程度与时间的长短。这使政府管理体系出现诸多问题，如官僚主义、效率低下、权钱交易、贪污腐化、政府失灵，公共管理的效率和社会公平的目标在传统的政府运行方式下难于实现，政府自身就成为问题的中心，为了取得人民的信任、树立政府的威望，世界上许多国家不得不颁布法律法规，对权钱交易、贪污腐化进行惩罚，对官僚主义进行约束，努力解决政府效率低下、政府失灵的问题。电子政府提供了从根本上改变这种局面的有效手段，电子政府使政府信息公开化、透明化、互动化,天生就具有民主、开放的属性，它极大地增强了人民影响政府的力量，使一种有回应力的、高效率、负责任、具有更高服务品质的由人民意愿来驱动的政府成为可能。
电子政府之所以令众多有远见的政治家怦然心动，其主要原因就在于它提供了公民大规模和高强度的政治参与的可能性,它带来的开放性大大加强了政府行政的透明度和民主化程度。公民政治参与是公民在政治运行过程中表达自己的思想、意图和利益以影响国家政治决策和国家行为的活动。它是现代社会民主制度赖以存在的基础,也是民主政治的基本特征之一。在当代社会,政治权威要获得合法性和有效性,必须使社会上具有政治参与要求和能力的公民参与到政治体系和决策过程中来；而政治稳定的实现和政治秩序的建立,也有赖于社会各种利益得到制度化的代表和表达。传统的代议制由于代表的代表性问题，以及在及时和全面反应民意方面存在着诸多缺陷，因此，现代政府完全有必要引进直接而广泛的电子民主。电子政府自身的结构也迫切需要人民来参与直接评价，因为，电子政府打破了传统的政府金字塔式的管理层级结构，使政府的组织结构出现扁平化趋势，每一位政府职员的权力被相应放大，其提供的公共服务主要在网络空间完成，其上级管理人员很难知晓服务的质量，因此，对其服务的质量进行评估最为便捷的方式就是引进人民的直接评价。
四、总结
电子政府的绩效评价体系是事关电子政府工程成败的制度性安排，具有举足轻重的价值和意义。我国电子政府的绩效评价体系应以现代政府的价值取向作为评价的核心，立法应先行，相关法律法规应充分反应出现代政府的价值取向来，评价应基于合理的电子政府结构和其应履行的职能，评价的主体是最为广大的人民，评价的方式应软性指标和硬性指标相结合，硬性指标的具体评价标准应由多学科专家共同来制定，由国家审计署负责实施，软性指标在我国应分步推进，电子政府工程的实施应从上至下来进行。
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