如何解决政府治理中的层层加码现象

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　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，为我们的公共管理和公共政策研究提出了全新的要求和视角。这里国家治理现代化包含两层含义，即“国家治理体系现代化”和“国家治理能力现代化”。

　　治理体系是指国家治理组织系统结构的现代化；治理能力是指国家治理者素质和治理方式的现代化。归结而言，治理现代化主要有六个层面的内容和要求，即：

　　1、治理理念的现代化，要使政府治理的理念更加符合人性，符合需求，符合文化，符合国情，符合现代化的要求和方向。

　　2、治理主体的现代化，现代治理体系下，政府、政党、公共团体等各种组织体系完善；立法、司法、执法等各成体系；决策、执行、监督等权能体系，治理过程和环节中存在的“治理”的结构（主客体）体系、功能体系、内容体系、运行体系和目标回应体系等都有着自己的组织、构成、功能以及现代化的标准。

　　3、治理客体的现代化。政府治理要符合治理客体的特点、规律。

　　4、治理目标和对象的现代化，明确改革以人为本，让人民受益。

　　5、研究治理手段的现代化，运用科技的发展成果不断提高管理效率。

　　6、改革动力现代化，其实就是治理过程现代化，实现改革的步骤、阶段以及目标之间的均衡协调等。

　　基于以上启示和要求，分析现代官僚体制和政策执行中的“层层加码”和“层层缩水”现象，我们不难寻找破解之策。主要可以从组织、技术、文化、制度这四个大的视角去寻找对策：

　　1、积极推进现代化组织的变革。

　　现代化的潮流潜移默化地改变着现在组织的形态。科层官僚制作为大工业化时代普遍盛行的组织形态，在信息化时代也应得到改造和扬弃。目前，现代化的组织变革呈现出三大趋势：

　　①组织结构的扁平化，主要是指减少管理的层次，扩大管理的幅度，加强横向联系，使企业组织结构由传统的金字塔形向扁平形发展；

　　②组织结构的网络化，是指管理向全方位的信息化沟通的方向发展。网络组织的特点是平等、弹性，其沟通方式是横向、斜向、上下贯通。

　　③组织结构的柔性化，就是指增强组织对环境动态变化的适应能力，强调集权与分权的统一，稳定和变革的统一。临时团队、划小经营单位、重新设计组织结构等都是组织柔性化的典型表现形式。

　　这种组织变革趋势不只在企业组织中得以体现，行政组织也有必要进行相应的适应性改革。如在某些可行的领域实现组织扁平化、层级少层化；在组织内部运行中实现程序便利化、流程缩短优化；在任务组织形式方面实现多元化和柔性化等。这些组织的改造和变革在很大程度上可以改变科层制本身的组织形态，可以避免其本身固有的弊端，从而尽可能地规避层层递增律和层层衰减律，最大限度减少“科层流转耗散率”和“政策效应衰减率”。

　　2、大力加强现代化技术的管理应用。

　　技术革命改变世界、改变生活。对于管理来说，技术革命更是治理手段现代化的主要凭借。目前，互联网、大数据、自媒体等技术的运用很大程度上改变了传统科层官僚体制中的信息沟通模式，而会使原来基于手工操作模式和人为统计中的层层注水、层层虚报现象失去隐蔽性和欺骗性。

　　大数据的技术手段可以从很多层面获得各方面的数据，而各数据之间的相互印证，将使一些隐瞒虚报的数据暴露出来，让其失去存在空间。自媒体的发展会让科层组织中的每一个信息宿体获得同等优势，而原来基于层级、区位等优位的优势会逐步消失，这也将在很大程度上减少因为层级和地理优位而导致的政策衰减，从而克服和遏制住行政管理实践中普遍存在的层层加码和层层缩水的顽疾。

　　基于以上原理，我国政府在治理中推出了大数据战略，着力于构建电子政务和智慧政府，着力于发展信息化、科技化的新手段，这些努力都将带来传统科层组织的信息沟通革命，从而减少信息失真和注水，有利于提高政府治理的现代化水平。

　　3、全面实施现代化治理的文化改造。

　　政府治理现代化意味着治理主体的现代化，治理主体的现代化又表现为治理主体的治理理念和治理能力的现代化。而其根本的途径在于治理主体及对象的教育、培训和能力提升。对于防范和治理“层层加码”和“层层衰减”现象，同样有着纠正思想认识误区和克服不当的权力观、价值观和政绩观的问题，如果能够坚持以人为本，坚持民主作风，坚持人民至上的权力价值观的话，“层层加码”和“层层缩水”的现象就能从思想根源上予以杜绝；对治理主体对象的教育培训到位，又有利于提高他们的政策执行能力和信息认识判断能力，这使得对于“层层加码”“层层灌水”现象的识别和纠正能力也能大为提高。总之，从文化的角度来提升现代治理，也是纠正官僚主义弊端的一个治本之策。

　　4、重点抓住现代化治理的制度文明建设。

　　政府治理文明在某种意义上体现为治理制度的文明，为此，现代化的治理必须体现在体现政治文明的各种体制和机制层面。而体制机制层面的治理现代化直接影响和决定治理能力。现代官僚体制和政策执行中的“层层加码”和“层层缩水”现象，其根源是组织结构的原因，也是体制机制的原因。科层制、集权制、权力单向负责制以及缺乏均衡化现代化的制约机制，是“层层加码”和“层层缩水”现象的制度根源。

　　为此，现代化治理能力提升还离不开制度层面的现代化，离不开制度层面的改造和变革。

       â‘ è¦æ³¨æ„ç›‘督和纠错机制的构建，及时发现错误的信息和不符合客观规律的做法，及时纠正，以减少“层层加码”现象对基层工作的冲击和危害；

　　②改变绩效评估机制和责任机制的单项追究做法，加大基层反馈对政府绩效评价结果的权重，使权力运行更加贴近基层和人民，以推动服务型政府建设的实质性进展；

　　③建立制度评价和修正机制，对各种制度和做法进行制度性反思和评估，使各种制度和机制不断合理化，更加符合客观规律。