改变土地用途应履行的法定手续有哪些？

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吉林省某市一国有企业以划拨方式取得土地600亩。2003年8月，该企业欲扩建厂房，向市政府申请在该市另一区用地50亩。因只有一个意向用地者，市政府决定以协议方式将该地出让给该企业。为鼓励企业创收，市政府决定在与该企业协议确定的出让价格的基础上减免20%。后该企业由于经营不善，连连亏损，2004年企业转型，欲在使用的650亩土地上搞房地产开发。
市政府对该企业减免出让金的做法是否合法?在划拨土地上搞房地产开发须履行哪些手续?在协议出让方式取得的土地上搞房地产开发须履行哪些手续?读者 张维
答：首先，要明确协议出让国有土地使用权的概念。协议出让国有土地使用权是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。协议出让与招拍挂出让之问一个典型的差别之一是土地出让金的确定，招拍挂方式中出让金完全是靠市场手段来确定，而协议出让方式中出让金是由出让方和受让方协商一致后通过协议方式来确定。因此，本案中市政府对该企业减免出让金的做法并非不可，但是须符合一个条件，即《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部第21号令）第四条规定的“以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价”和第五条规定的“协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和。有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。低于最低价时国有土地使用权不得出让”。由此可见，在符合法律规定的前提下，市政府可以对该企业减免部分出让金。
划拨方式取得国有土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用者依法缴纳了土地补偿费、安置补助费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。只有法律规定的用地才可以划拨方式取得。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。因此，原则上来说，划拨土地上不得从事经营性活动，对于改变用途的，市、县人民政府可以无偿收回。但由于我国曾长期实行高度集中的计划经济体制，对土地使用权采取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量的划拨土地。为保证经济社会可持续发展，使划拨土地发挥更大的效益，划拨土地在经依法批准，并且补缴土地出让金后，可以进行经营性开发建设。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定：“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。”因此，在划拨土地上搞房地产开发，须经市、县人民政府批准，并按照市场价补缴土地出让金。
在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的情形，对于以协议出让方式取得土地，又改为经营性用地的，《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部第21号令）第十六条规定：“以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。”在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中对经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的情形作出了规定，笔者认为，对于协议出让方式取得的土地进行经营性开发建设的，也可以参照此规定。
所以，本案中在协议出让方式取得的土地上搞房地产开发，须经市、县人民政府同意，并按照市场价补缴土地出让金。
中国土地矿产法律事务中心 尚晓萍